농어촌 작은학교 통폐합의 법적인 문제점-민덕기_20010928 (2005.05.31)
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본부사무처 작성일15-12-23 14:45 조회1,710회 댓글0건본문
농어촌 작은학교 통폐합의 법적인 문제점
발표자 : 민 덕 기(경북대책위 상임의장, 참교육학부모회 안동지부장, 변호사)
■ 글머리에
학교가 사라지고 있다. 어느날 내가 졸업한 학교가 갑자기 없어진다는 것은 생각만해도 기분이 좋지 않은 일이다. 그런데, 새로운 세기를 눈앞에 둔 이 밝은 세상에 그런 일이 버젓이 우리 눈앞에서 벌어지고 있다.
현재 교육부와 교육청은 2002년까지 연차적으로 일정 규모의 농어촌 지역 소규모학교를 통폐합하려는 정책을 추진중에 있다. 당국은 학생들의 학습권보장과 효율적인 교육정책추진을 위해 소규모학교 통폐합은 시급히 추진해야 할 사안이라는 점을 강조하고 있다.
종래 전통적으로 농촌학교, 소위 시골학교는 지역문화의 산실인 동시에 꿈과 희망의 전당이었다. 그러나, 근대화와 도시개발이 촉진되고 정부당국의 농어촌정책이 실패를 거듭하면서 우리의 농어촌은 지속적으로 몰락의 길을 걸어왔다. 이번 농어촌 소규모학교 통폐합정책은 바로 이와 같은 농어촌붕괴현상에 쐐기를 박겠다는 것이나 다름없는 것이다.
사실, 교육정책은 ''''교육문제야말로 국가의 백년지대계''''라는 기본적인 인식하에서 철저히 교육적인 관점에서 민주적인 절차에 따라 수립되고 시행되어야 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 교육당국이 단지 도시지역의 학교보다 학생당 경비가 더 소요된다는 산술적 이유만을 들어서 농어촌 소규모학교를 강제적으로 통폐합하려는 것은 대단히 잘못된 발상이다. 당국은 경제적 이유 외에도 소규모학교가 학업성취도를 저하시킨다는 논리를 내세우기도 한다. 그러나, 큰 학교보다는 오히려 작은 학교가 학생들의 인성교육이나 창의성 개발에 도움이 된다는 것은 주지의 사실이다.
나아가, 이 번 정책은 그간, 우리의 농촌을, ''''떠나가는 농어촌''''이 아니라 ''''돌아오는 농어촌으로 만들어 보겠다던 그간의 정부의지와 노력에도 정면으로 어긋나는 것이다. 이와 같은 관점에서 이 번 통폐합정책은 분명 잘못된 것이라는 공감대가 해당지역 학부모와 주민들 사이에 급속도로 확산되고 있다. 일부 학부모들은 아이들을 학교에 보내지 않는 극단적인 방법을 동원하고 있기도 하다는 소식이다. 아직 우리의 아이들은 어리다. 부모는 그들의 보호자인 동시에 친권자다. 학교에 가지 못하는 아이들로 인해 가장 가슴이 아픈 것도 바로 그들이다. 그런 그들이 오죽했으면 아이들을 학교에 보내지 않겠다는 결정까지 했겠는가.
무엇보다도 당국은 이 번 통폐합정책 결정과 시행과정상 중대한 오류를 범하고 있다. 해당지역 주민들이나 학부모들의 의견수렴과정을 철저히 외면한 점이 바로 그것이다. 민주주의 대원칙은 다수결이지만 그렇다고 해서 소수가 무시되고 짓밟혀도 된다는 것은 결코 아니다. 지역사회의 문화적인 맥락을 무시하고 단순히 숫자적인 기준만을 가지고 대상학교를 선정한 것도 큰 잘못이다.
그 외에도 많은 문제점이 있지만 본고에서는 당국이 추진중인 소규모학교통폐합정책이 안고있는 법률적인 문제점을 개괄적으로 언급하고자 한다. 당국이 내세우는 이유 중에는 어디에도 법률적인 검토를 거쳤다는 부분은 발견되지 않는다.
1997. 연말 종래 교육법을 구체화하여 교육기본법을 제정하고 각급학교에 따라 초, 중등교육법(초, 중, 고), 고등교육법(대학 기타) 등으로 세분하고 기타 관련법령을 대폭 정비.
구 교육법 제85조의 2 (1997. 1. 3. 신설) 제1항 초등학교, 중학교, 고등학교로서 대통령령이 정하는 경우에 해당하는 학교는 효율적인 학교운영을 위하여 필요한 경우 초등학교와 중학교, 중학교와 고등학교, 또는 초등학교, 중학교, 고등학교의 시설, 설비 및 교원 등을 통합하여 운영할 수 있다. -- 초, 중등교육법 제30조에 그대로 규정
■ 용어
통합 : 학교와 학교를 합쳐 직원조직과 시설, 설비를 통합운영하는 것
폐교 : 학교의 직원조직과 시설을 완전히 해소시키고 해당학생들이 인근학교를 이
용토록 하는 것
분교장 격하 : 본교를 분교장으로 개편하고 인원과 조직, 시설, 설비, 예산지원을 감
축하는 것
■ 통폐합이 이루어지는 개략적 과정
1. 시, 도 교육청 통폐합 추진계획 수립 및 대상학교 현황 교육부 보고
1. 해당교육청 교육장 해당학교 통폐합 예정사실 통보
1. 시, 도 교육감 통폐합계획 확정 교육부 보고
1. 교육감 시, 도교육위원회에 학교설치조례 개정조례안 제출
1. 시, 도 교육위원회 의결후 교육감에게 이송
1. 시, 도 교육감 개정조례안을 시, 도 의회에 제출
1. 시, 도 의회 해당상임위 심의 후 본회의 상정
1. 시, 도 의회 본회의 의결후 교육감에게 이송
1. 교육감 교육부에 개정조례 공포예정 보고
1. 해당교육청 교육장 해당학교 교사등 인사조치, 급식학교 변경지정등
1. 시, 도 교육감 개정조례 공포
1. 해당학교, 분교장 폐쇄(폐교의 경우)
■ 법적인 측면에서 검토되어야 할 사항
* 내용적 측면에서 헌법 및 각종 교육관련 법규에 위반되는 점은 없는지
* 절차적인 측면에서 법규위반은 없는지
* 통폐합처분이 이루어진 경우 법률적으로 구제받을 수 있는지
■ 헌법에 위반되는 점은 없는가
헌법 제31조 제1항 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.
제3항 의무교육은 무상으로 한다.
헌법 제34조 제1항 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다
소규모학교는 학교의 역사, 지역주민생활과의 관계, 통학거리 등을 따져볼 때 많은 경우 재학생들에게 최적의 학교이고, 그와 같은 경우 재학생들은 당해 학교에 계속 다님으로써 교육권, 학습권을 향유할 헌법상 권리가 있다. 이런 경우 예산절감등의 이유만을 들어 자의적으로 해당학교를 통폐합할 경우 이는 위 헌법규정과 상충될 소지가 있다.
헌법 제11조 제1항 모든 국민은 법앞에 평등하다. 누구든지, 성별, 종교 또는 사회적
신분에 의하여(중략) 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아
니한다.(평등권)
소규모학교 통폐합은 경우에 따라 헌법상 보장되고 있는 평등권의 본질적인 내용을 침해할 수 있다. 즉, 소규모학교 통폐합이 시, 도의 조례에 의하여 이루어지고 그 판단에 관하여는 교육행정의 성질상 상당히 광범위한 재량권이 인정되어야 한다고 하더라도 그 통폐합이 학교의 통학조건, 적정규모, 교육설비 등 교육조건과 이를 뒷받침하는 재정조건, 더 나아가 당해학교의 역사 및 지역에서의 역할, 향후 학생수 증감전망 등을 종합적으로 고려하여 특정의 아동 내지 보호자에 대하여 현저하게 가중한 부담을 지우고 통학을 사실상 불가능하게 할뿐만 아니라 당해지역의 공동화현상을 가속화시키는 한 요인으로 작용할 것임이 명백하여 지역민들이 반대하는 등의 사유가 있어 재량권의 범위를 넘어서서 특정인의 교육을 받을 권리나 의무교육을 받을 권리를 침해하였다고 보여지는 경우 통페합을 정한 조례는 위법한 것이다.
* 분교장의 경우 - 경상북도 Y중학교의 경우 분교장으로 되는 1999. 9. 1. 부터 12. 31. 까지 4개월간의 예산을 본교일 경우와 비교하면 절반에도 못미치는 41.6%에 불과하다. 분교장도 본교와 별도의 예산을 운영하며 교장이 없다는 차이만 있을뿐인데 예산상 극심하게 차등대우를 하는 것은 명백히 도시와 농어촌지역을 차별하는 것으로서 헌법규정에 위배될 소지가 있다.
■ 교육기본법 및 초, 중등교육법, 고등교육법에 위반되는 점은 없는가.
(통폐합추진 기타 교육정책의 변화와 관련하여 종래의 교육법을 1995. 12. 29. 및 1997. 1. 13. 대폭 개정하였다가 이를 페지하고 1998. 3. 1. 부터는 교육기본법 및 각급학교에 따라 초, 중등교육법, 고등교육법으로 세분화하여 신법을 시행하고 기타 교육관련법령을 대폭 정비함)
기본법 제3조(학습권) 모든 국민은 평생에 걸쳐 학습하고, 능력과 적성에 따라 교육받을 권리를
가진다.
제4조(교육의 기회균등) 모든 국민은 성별, 종교, 신념, 사회적 신분, 경제적 지위 또는
신체적 조건 등을 이유로 교육에 있어서 차별을 받지 아니한다.
제5조(교육의 자주성)
1항 국가 및 지방자치단체는 교육의 자주성 및 전문성을 보장하여야 하며, 지역의
실정에 맞는 교육의 실시를 위한 시책을 수립, 실시하여야 한다.
2항 학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원, 학생, 학부모 및 지역주민등은 법령이
정하는 바에 의하여 학교운영에 참여할 수 있다.
제9조(학교교육)
2항 학교는 공공성을 가지며, 학생의 교육 외에 학술과 문화적 전통을 유지, 발전시
키고 주민의 평생교육을 위하여 노력하여야 한다.
3항 학교교육은 학생의 창의력 개발 및 인성의 함양을 포함한 전인적 교육을 중시하
여 이루어져야 한다.
제12조(학습자)
1항 학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 또는 사회교육의 과정에서 존
중되어야 한다.
2항 교육내용, 교육방법, 교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중
시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 강구되어야 한다.
제13조(보호자)
1항 부모등 보호자는 그 보호하는 자녀 또는 아동이 바른 인성을 가지고 성장하도록
교육할 권리가 있다.
2항 부모등 보호자는 (중략) 학교에 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 이를 존중하
여야 한다.
구교육법 제8조 제3항 국가는(중략) 의무교육을 위한 시설을 확보함에 필요한 모든 조치를 강구
하여야 한다.
제9조 모든 국민에게 그 능력에 따라 수학할 기회를 균등하게 보장하기 위하여
국가와 지방자치단체는 (중략) 1. 학교를 지역적 또는 종별적으로 공평하게 배치한다. (하략)
제14조 제1항 국가와 지방자치단체는 교육의 자주성을 확보하며 공정한 민의에 따라 각
기 실정에 맞는 교육행정을 하기 하여 필요적절한 기구와 시책을 수립하여야 한다.
제2항 국가 또는 지방자치단체는 교육재정의 안정적 확보를 위하여 적절한 시책
을 강구하여야 한다.
제81조 모든 국민으로 하여금 성별, 사회적 신분, 경제적 지위 등에 의한 차별이
없이 그 능력에 따라 균등하게 교육을 받게 하기 위하여 다음과 같은 학교를 설치한다. 1. 초등학교, 중학교, 고등학교, 대학 (하략)
제85조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 설비, 편제, 기타 설립
기준을 갖추어야 한다.
제3항 초등학교를 폐교할 경우 그 설립인가권자인 시, 도 교육감이 폐교여부를
결정한다.
제4항 시, 도 교육감은 학교의 설립, 폐지 기타에 관한 사항을 교육부장관에게
보고하여야 한다.
시행령 제 53조 교육감은 초등학교, 중학교, 고등학교 학생수용계획을 수립하여 당해 학년
도 개시 22월 전까지 교육부장관에게 제출하여야 한다.
초, 중등교육법
제4조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 시설, 설비 등 대통령령이 정하는 설립기준
을 갖추어야 한다.
제6조 공, 사립학교는 교육감의 지도, 감독을 받는다.
제30조 제1항 학교의 설립, 경영자는 효율적인 학교운영을 위하여 필요한 경우 지역의
실정에 따라(중략) 학교의 시설, 설비 및 교원 등을 통합하여 운영할 수 있다.
시행령 제52조 교육감은 학년도별로 학생수용계획을 수립하여 당해 학년도 개시 30월전
까지 교육부장관에게 제출하고 이를 변경할 경우에는 장관에게 보고하여야 한다.
제56조 통합운영시 학교규모, 학생의 통학거리, 지역주민의 의사등 교육여건을 고
려하여야 한다.
고등교육법
제4조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 시설, 설비 등 대통령령이 정하는 설립기준
을 갖추어야 한다.
제3항 공, 사립학교의 설립, 경영자는 학교를 폐지하거나 대통령령이 정하는 중
요사항을 변경하고자 하는 경우에는 교육부장관의 인가를 받아야 한다. (시행령 제2조 제1항 제2호에 따르면 학교의 명칭은 중요사항에 포함된다.)
학습권이란 한마디로 학생들이 적정규모학교에서 질높은 교육기회를 제공받을 권리를 말하는 것인데 당국은 과소규모학교 학생은 다양한 생활을 경험할 수 없고, 지역문화가 단조롭고 평범하여 ''''문화실조''''현상이 우려될뿐만 아니라 소규모학교의 경우 아이들의 꿈은 높지도 크지도 못하며 더불어 사는 소중한 진리도 깨우치지 못하고, 학습의욕도 거의 없다는 등 소규모학교의 경우 학생들의 학습권이 심각하게 침해받을 수 있다는 점을 내세우고 있다. 그러나, 새로운 시대는 바야흐로 세계화, 정보화와 더불어 지방화를 지향하고 있다. 거대학교, 과밀학급이 우리 교육계에 던져주고 있는 어두운 그림자에 주목해야 한다. 학교파괴, 교실붕괴현상, 왕따문제는 이미 심각한 상태에 이르렀다. 과밀학급보다는 소규모학교가 보다 더 교육적인 효과가 높다는 것은 주지의 사실이다.
학생들의 학습권은 언제, 어떠한 경우라도 보장이 되어야 한다는 측면에서 볼 때 소규모학교의 무분별한 통폐합은 경우에 따라서는 교육기본법등 교육관련법이 국가 또는 지방자치단체에 대하여 학습권보장, 차별금지, 주민참여의 보장 및 민의존중, 교육재정의 안정적 확보 의무 등을 부과하고 있는 근본취지와 상충될 수 있다.
일본의 경우 학생수가 1명인 경우에도 학교를 유지하고 있다.
교육관련법의 규정을 종합적으로 검토해볼 때 학교를 설립할 때뿐만 아니라 통폐합에 있어서도 일정한 합리적인 기준이 필요하다고 해석되는데 통폐합의 근거지침이 되는 선정기준이 합리적이지 못할 경우 위법의 소지가 있다.
■ 도서벽지교육진흥법
제2조(정의) 도서벽지라 함은 지리적, 경제적, 문화적, 사회적 헤택을 받지 못하는 산간지, 낙
도, 수복지구, 접적지구 및 광산지구로서 교육부령이 정하는 지역을 말한다.
제3조(국가의 임무) 국가는 도서벽지의 의무교육의 진흥을 위하여 타에 우선하여 다음 각호의 조
치를 취하여야 하며, 이에 필요한 제경비는 타에 우선하여 지급하여야 한다.
1. 학교부지, 교실, 양호실, 기타 교육에 필요한 시설의 구비
2. 교재, 교구의 정비
3. 교과서의 무상공급
4. 통학을 위하여 필요한 조치
5. 교원에 대한 주택의 제공
6. 적절한 교원의 배치
제4조(지자체의 임무) 지방자치단체는 도서벽지의무교육의 진흥을 위하여 다음 각호의 조치를 하
여야 한다.
1. 특수사정에 적합한 학습지도에 필요한 자료의 정비
2. 교원의 연수기회의 우선부여와 이에 소요되는 경비의 지급
지리, 경제, 문화, 사회적으로 소외된 지역에 거주하는 학생과 학부모에 대해서도 헌법상의 교육권은 보장되어야 한다. 그럼에도 불구하고 오히려 교육예산절감을 이유로 도서벽지학교를 통폐합하는 것은 위법이다.(대표적 사례-두밀분교, 위 법상 의무교육진흥학교였음) 교통, 정보 통신의 발달 특히, 컴퓨터의 보급등으로 도서벽지와 농어촌 지역의 격차는 많이 해소되었다. 위 법의 규정취지를 살려 농어촌 소규모 학교의 경우에도 우선지원이 되어야 마땅하다. 도서벽지교육진흥법은 기타 교육관련법규에 우선하여 적용되는 특별법의 지위에 있는 것이므로 이를 무시한 통폐합은 위법한 것이다.
■ 적법절차(due process of law)
주민의 여론수렴없이 강행한 것은 당연히 잘못된 추진과정이다. 이는 통폐합이 추진되기 전에 공청회나 기타 토론회를 거쳐 지금시기에 적절한 정책인지, 농어촌에 끼칠 영향이 어떤 것인지, 영향이 있다면 이를 최소화할 수 있는 방안은 무엇인지, 등을 검토하여 사회적 공감대를 형성하고 공론화과정을 통해 정부정책의 타당성을 검증받아야 한다. 일방통행식, 권위주의적 정책수립과 시행은 구시대적 발상이다.
■ 교육관련법이 정하는 절차에 위배되지 않았는지
구 교육법 제85조 제4항 시, 도 교육감은 학교의 설립, 폐지 기타에 관한 사항을 교육부장관에게
보고하여야 한다.
시행령 제53조 초등학교의 경우 교육감은 학생의 적정한 수용을 위해 당해 학년도 개시
22월 전까지 학생수용계획을 세워 교육부장관에게 제출하여야 한다.
초, 중등교육법시행령
제52조 교육감은 학년도별로 학생수용계획을 수립하여 당해 학년도 개시 30월전
까지 교육부장관에게 제출하고 이를 변경할 경우에는 장관에게 보고하여야 한다.
제56조 통합운영시 학교규모, 학생의 통학거리, 지역주민의 의사등 교육여건을
고려하여야 한다.
통폐합처분전에 정해진 기간내에 장관에게 계획서를 제출하지 않았거나 계획변경을 장관에게 보고하지 않은 경우, 주민의 의견수렴절차를 거치지 않은 경우 위법의 소지가 있다.
■ 사후구제적 측면 (폐교처분이나 조례개정행위가 행정소송의 대상이 되는지 -
피고적격 문제)
1. 폐교처분이 행정소송의 대상이 되는지
* 법원의 견해 - 분교의 폐지 그 자체는 조례의 개정 및 공포만에 의하여 완결되는 것이고, 그후에 교육감이 행한 분교장 폐쇄, 직원에 대한 인사이동 및 급식학교의 변경지정 등 일련의 행위는 분교의 폐지가 조례의 개정, 공포에 의하여 이미 효력이 발생된 것을 전제로 그 폐지에 따르는 사후적인 사무처리를 한 것에 불과할 뿐이므로 독립하여 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다. 따라서, 교육감을 상대로 폐교처분의 취소를 구하는 것은 행정처분이 아닌 것을 대상으로 하는 것이어서 부적법하다.
* 법원견해의 문제점
지방교육자치에 관한 법률 제25조, 제27조 제5호에 의한 교육기관의 설치, 이전 및 페지에 관한 교육감의 행위는 지방자치법 제135조 제2항이 정하는 바의 ''''다른 법령에 규정이 없는 경우''''의 ''''다른 법령''''에 해당하는 것으로서, 우선 적용되어야 할 특볍법규로 보아야 한다는 견해가 있다. 이는 지방교육행정에 관계되는 모든 조례안을 교육감이 작성하도록 규정하고 있는 지방교육자치에관한법률 제27조 제1호에 의해서도 분명한 것으로서, 오히려 지방의회가 사후적으로 이를 심사하여 의결할 뿐인데, 학교 통폐합의 경우에도 교육감이 조례를 작성하여 상정한 것을 의회가 의결하는 절차를 밟는 것이다. 지교법 제25조, 제26조, 제27조 등에 언명되어 있는 ''''사무''''를 법원과 같이 행정처분이 아닌 사후적 사실행위로 구별해 보야할 아무런 이유가 없다는 것. 교육감의 모든 행정행위는 다름아닌 교육감의 ''''사무''''집행을 통하여 비로소 실현되는 것이기 때문에 통폐합처분이 행정소송의 대상이 되지 않는다는 법원의 견해에는 일응 문제가 있는 것으로 판단된다.
지방자치법 제135조 제1항 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수
있다.
제2항 제1항의 공공시설의 설치 및 관리에 관하여 ''''다른 법령에 규정이 없는
경우''''에는 조례로 정한다.
지방교육자치에관한법률
제25조 제1항 시, 도의 교육, 학예에 관한 사무의 집행기관으로 시, 도에 교욱감을 둔
다.
제2항 교육감은 교육, 학예에 관한 소관사무로 인한 소송이나 재산의 등기등에
대하여 당해 시, 도를 대표한다.
제26조 국가행정사무중 시, 도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육, 학예에 관한 사무
는 교육감에 위임하여 집행한다.
제27조(관장사무) 교육감은 교육, 학예에 관한 다음 각호의 사무를 관장한다. 1. 조레
안의 작성(하략)
2. 통폐합관련 조례가 무효확인소송의 대상이 되는지
* 법원의 견해 - 통폐합관련조례는 해당학교 또는 분교에 통학함으로써 구체적인 이용관계가 발생하였으나 그 통폐합에 의해 학교 또는 분교를 이용하는 이익을 상실한 재학생들과의 관계에서는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하고 교육에 관한 조례무효확인소송의 정당한 당사자는 지방자치단체가 아니라 교육사무 집행기관인 시, 도 교육감이라 할 것이다. 따라서, 교육감을 상대로 조례무효확인을 구하는 것은 적법하다.
* 법원견해의 문제점
위에서 본 바와 같이 교육감의 폐교처분 자체를 행정소송의 대상이 되는 것으로 인정한다면 굳이 우회적으로 조례를 무효확인소송의 대상이 된다고 볼 필요는 없는 것이다.
■ 상색초등학교 두밀분교장 폐교처분에 따른 행정소송 사례소개
* 두밀분교 연혁, 현황
소재지 및 규모 : 경기 가평군 가평읍 두밀리 11번지 대지 4,254㎡, 건평 803㎡
역 사 : 1936 - 1960 간이학교
1960. 4. 1. 상색초등학교 두밀분교로 개교
1965. 3. 1. 두밀초등학교로 분리
1985. 3. 1. 두밀분교로 격하
인 구 : 폐교당시 두밀리 인구 400여명
학 생 수 : 1991년 17명, 1992년 17명, 1993년 21명, 1994년 25명, 1995년
27명(예상), 1996년
학급수, 수업형태 : 2학급 3복식 수업
교 직 원 : 교사 2명, 기능직 1명
교재교구확보율 : 67.5%, 비디오 비젼 1대, 컴퓨터 5대 보유
*상색초등학교 : 학생수 약 70여명 6학급
* 폐교 및 소송착수경위
1. 1993. 초 교육부 각 시, 도에 소규모초등학교 통, 폐합 추진 지시
1. 1993. 9. 28. 경기도 교육청 94년도-98년도까지의 5개 년간 통폐합 추진계획 수립
및 대상학교 현황 교육부에 보고
1. 1993. 10. 18. 가평교육청교육장 1994. 2. 28. 자로 통폐합 예정사실 통보
1. 1993. 10. 22. 경기도 교육감 두밀분교를 95년도 통폐합추진대상에서 94년도 추진
대상으로 변경하여 교육부에 보고
1. 1993. 12. 1. 경기도 교육감 94년도 통폐합계획 확정 교육부에 보고
1. 1993. 12. 11. 경기도 교육감 도교육위원회에 경기도립학교설치조례 개정조례안
제출
1. 1993. 12. 23. 도교육위원회 원안대로 의결하여 교육감에게 이송
1. 1994. 1. 경 경기도 교육감 개정조례안을 경기도의회에 제출
1. 1994. 2. 22. 경기도의회 개정조례안을 원안대로 의결하여 교육감에게 이송
1. 1994. 2. 22. 경기도 교육감 교육부에 개정조례 공포예정 보고
1. 1994. 2. 24.-25. 가평교육장 두밀분교 교시 및 기능직 기사들을 1994. 3. 1. 자로
타학교 인사발령
1. 1994. 2. 28. 경기도 교육감 상색초등으로 급식학교 변경지정
1. 1994. 2. 28. 경기도교육감 개정조례 공포
1. 1994. 3. 2. 부터 주민들 상색초등으로 등교거부, 두밀분교에서 교습행위 실시
1. 1994. 3. 4. 가평교육장 무단교습행위 중지할 것을 경고
1. 1994. 3. 5. 주민들 마을회관에서 자체수업 시작
1. 1994. 3. 26. 가평교육청, 두밀분교 시설물 일방적 철거
1. 1994. 4. 20. 서울고등법원에 두밀분교폐교처분 취소청구소송 제기
1. 1994. 5. 10. - 1995. 4. 11. 12차 공판
1. 1995. 5. 16. 원고 패소판결 선고
1. 1996. 9. 20. 대법원 상고기각판결 선고
* 소송개요
폐교처분일자 : 1994. 2. 28.
원고 : 두밀분교 재학생들
피고 : 경기도 교육감
청구취지 : 주위적(1차적)으로, 피고가 1994. 2. 28. 자로 한 경기 가평군 가평읍 상
색초등학교 두밀분교장 폐교처분은 이를 취소한다. 예비적(2차적)으로 피고가 1994. 2. 28. 공포한 경기도립학교설치조레 중 개정조례 제2조 중 "<별표 1> 초등학교의 시, 군 명칭, 위치의 가평군란중 <상색초등학교 두밀분교장>란을 삭제한다."는 규정은 무효임을 확인한다.
(원심재판)
법원 및 사건번호 : 서울고등법원 94구 11554호
주문(재판의 결론) 1. 원고들의 주위적 청구의 소를 각하한다.
2. 원고들의 예비적 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
판사 : 이용우(재판장), 이동명, 조배숙
판결요지
1. 두밀분교의 폐지 그 자체는 조례의 개정 및 공포만에 의하여 완결되는 것이고,
그 후에 교육감이 행한 분교장 폐쇄, 직원에 대한 인사이동 및 급식학교의 변경지정 등 일련의 행위는 두밀분교의 폐지가 조례의 개정, 공포에 의하여 이미 효력이 발생된 것을 전제로 그 폐지에 따르는 사후적인 사무처리를 한 것에 불과할 뿐이므로 독립하여 행정소송의 대상이 되는 행처분이라고 볼 수 없다. 따라서, 교육감을 상대로 폐교처분의 취소를 구하는 것은 행정처분이 아닌 것을 대상으로 하는 것이어서 부적법하다.
2. 이 사건 조례는 두밀분교에 통학함으로써 두밀분교에 관하여 구체적인 이용관계
가 발생하였으나 그 폐지에 의해 두밀분교를 이용하는 이익을 상실한 재학생들과의 관계에서는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하고 교육에 관한 조례무효확인소송의 정당한 당사자는 지방자치단체가 아니라 교육사무 집행기관인 시, 도 교육감이라 할 것이다. 따라서, 교육감을 상대로 조례무효확인을 구하는 것은 적법하다.
3. 통폐합으로 원고들이 교육을 받을 길을 완전히 봉쇄하는 것이 아니고 아동들이
상색초등학교에서 교육을 받음으로서 통학조건은 다소 불리해지나 내용이 더욱 충실한 교육을 받을 수 있는 점을 고려하면 이와 같은 통폐합으로 인해 두밀분교의 학생들인 원고들의 교육을 받을 권리 내지는 의무교육을 받을 헌법상 권리가 침해당했다고 볼 수 없다.
4. 피고(교육감)는 통폐합계획을 세우면서 교육정책적 차원에서 신중한 연구검토 후
내부적으로 선정기준을 만들었고, 지역주민의 동의는 필수적인 요건이 아니며 교육감에게 당해 학년도 개시 22개월 전까지 학교수용계획을 세워 교육부장관에게 제출하는 등의 의무를 규정한 교육법시행령 제53조는 학교신설의 경우에만 적용되는 것이므로 이 사건 위 절차를 밟지 않았다 하더라도 조례가 무효인 것은 아니다.
5. 도서벽지교육진흥법상의 의무교육 진흥대상인 도서벽지 학교로 지정된 두밀분교
를 설립권자인 경기도가 이를 폐지하였다 하여 법에 위반된다고 볼 수 없다.
(상급심재판)
법원 및 사건번호 : 대법원 95누 7994호
선고일 : 1996. 9. 20.
상고인 : 원고들(학생들)
주문 : 1. 상고를 모두 기각한다.
2. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
대법관 : 천경송(재판장), 안용득, 신성택(주심)
판결요지
1. 관계법령 및 기록에 비추어 원심의 판단은 정당하고, 헌법상 교육을 받을 권리에
관한 법리나 관계법령, 조례제정권의 한계에 관한 법리를 오해한 위법도 없다.
2. 관여법관의 일치된 의견으로 상고를 모두 기각한다.
(판례평석)
서울고등법원 판례의 전문을 면밀히 검토하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1. 재판부는 시설, 설비면에서 두밀분교의 문제점으로 난청지구로서 모든 T.V. 방송
시청이 불가능하고, 3복식 수업으로 시청각자료, 수업자료를 준비할 시간이 없으며, 100% 주입식 교육을 실시하고 있으며, 종일반을 운영하여도 교육과정의 70% 밖에 지도하지 못하고 있고, 컴퓨터 5대가 있으나 지도할 인력이나 시간이 없다는 점 등을 지적하고 반면 상색초등학교는 그에 비하여 보다 나은 교육여건이 조성되어 있다는 점을 부각시키고 있다.
2. 재판부는 학업성취도 면에서 1993년도말 경기도가 실시한 학력검사결과 두밀의
경우가 67.13점인데 비해 상색의 경우는 75.97점이고, 상색에 비해 두밀은 음악 및 체육학습이 비정상적이고 교육활동이 비교적 단조롭다는 점을 지적하고 있다.
3. 재판부는 1인당 학생교육비 측면에서 6년간 두밀의 경우 541,000원이 더 소요된
다는 점을 지적하면서 국가재정을 운운하고 있다.(계산해 본 바 두밀 학생수를 고려할 때 6년간 13,500,000원 가량, 연간 2,250,000원 가량이 더 소요됨)
4. 통학조건면에서 두밀분교의 폐지와 상색초등학교에의 통학에 의하여 두밀분교에
통학하고 있던 학생들의 통학거리가 늘어나고 학생들과 그 학부모들의 정신적, 경제적 부담이 증가하게 되리라는 점은 이를 인정하였다. 그런데도 재판부는 겨울의 구체적 적설량, 그것이 통학에 미치는 영향, 교통사고 위험성의 정도 등을 고려해야 하나 자료가 없어 고려할 수 없다고 하면서 은근슬쩍 두밀리 중에서도 상색초등학교에 가까운 곳에 거주하는 학생의 경우에는 오히려 통학거리가 짧아진다는 점을 부각시키면서 ''''두밀리 학부모나 학생들의 부담은 작은 편이라고 보인다.''''라고 일축하였다.
5. 적정규모와 관련하여 재판부는 소규모학교(당시 교육법시행령상으로 초등학교의
학년당 학급수는 6학급 이하로 학생수는 50인 이하를 표준으로 하고 있었음, 재판부는 편의상 문교부의 1개학급 편성기준 인원의 1/2정도의 학생수를 1개 학급으로 하여 각 학년 1개학급씩 편제되어 있는 학교와 그 미만의 학교를 소규모학교로 봄)의 문제점으로 아동들의 의존성이 높고, 서열의식이 고정화되어 자주성, 자발성이 결여되어 있고, 경쟁심이 적고, 창조성, 표현력이 결여되어 있고, 자기억제력, 사회성, 집단성이 부족하고, 집단학습이 불가능하고, 학교운영체제가 불안정하고, 교원수가 적어 인사이동의 영향을 받고, 교재연구에 어려움이 따르고, 학력이 낮고, 교육당국의지원이 미흡하다는 점을 지적하면서 통합에 의해 이러한 문제는 완전해소된다고 단정하고 있다.
* 그러나, 위에서 지적한 문제는 두밀학교 학생이나 학부모의 문제가 아니라 당국의 교육정책의 실패를 총체적으로 드러내는 것이다. 밥도 주지 않고 밥을 안먹는다고 탓하는 것은 꼴이다. 오히려, 소규모학교는 학생의 수가 적어 도시의 과밀학급과는 달리 교사들이 학생전부를 파악하고 깊은 유대를 가질 수 있으며 교사가 학생들의 개성과 능력을 파악하여 각 학생의 특성 및 능력이 맞는 지도를 받을 수 있어 교육의 질을 높일 수 있고, 학생들로서는 수업 및 학교생활에 발언의 기회가 많고 자발적인 참여도를 높일 수가 있어 학교생활에 만족도가 높아 긍정적인 자아개념을 형성할 수 있고 자연과 접촉하는 기회가 많아 지역환경, 지역주민과 밀접한 관계를 가지며 또한 복식학급에 있어서는 다른 연령집단과의 교류에 의하여 협동심이 높아지는 등 이상적인 교육을 행할 수 있는 장점이 있는 것이다. 재판부도 이런 점을 의식하여 ''''복식학급이 비록 그 나름의 특색과 교육효과가 있고 교육적 관점으로부터 긍정적인 평가를 내릴 수 있다.''''고 하면서도 결론에 이르러서는 복식학급이 학년별의 학급편성보다 우수하다고 할 수는 없다.고 단정지었다.
소규모학교의 문제점은 당국의 의지와 지원, 주민과 학생들의 협조에 의하여 극복될 수 있는 것이다. 그 극복을 위한 노력을 포기한 채 통폐합으로 교육정책의 실패를 덮어버리려는 당국의 무책임에 대해 재판부는 침묵하였다.
국가교육의 장래를 위하여 소규모학교, 복식학급의 문제를 해결하기 위해 분교자체를 존속시키고 지도내용, 방법에 관하여 특별한 노력을 기울이는 것이 합당함에도 불구하고 통폐합에 의해 학교규모를 확대함으로써 모든 문제를 미봉하려 했던 당국의 처사에 대한 질책이 앞섰어야 할 것이다.
나아가 재판부는 두밀분교는 그 지역주민들이 학교부지를 매입하여 기부하고 학교건축에 자발적으로 참여하는 등 지역주민들이 그 설립에 특별한 노력을 기울였기 때문에 학교에 남다른 애착을 가지고 있는 사실 및 두밀분교를 비롯하여 일반적으로 소규모학교는 단순히 아동들의 교육장소일뿐만 아니라 그 지역의 유일한 공적 기관으로서 소풍, 운동회, 학예회 등 학교행사와 지역주민체욱대회, 경로잔치 등 그 지역행사가 수시로 개최되는 등 그 지역의 문화적 중심지이고 정신적 지주의 역할을 하고 있어 마을과 학교가 유기적 공동체를 이루고 있으므로 통폐합을 할 경우 지역주민들이 이러한 욕구를 충족시킬 수 있는 기회가 상실되어 문화적 공동현상이 일어나고 지역사회의 구심점이 상실되어 주민의 화합과 지역사회의 발전을 기대하기 어렵게 될 부정적인 측면이 있다는 사실, 실제 폐교가 귀농을 망설이게 하고 이농을 더욱 가속화시킬 수 있다는 위기감이 지역주민들이 폐교반대운동을 하게 된 원인 중의 하나로 작용하였다는 사실 등을 무시하고 합리적인 근거없이 만연히 ''''폐교로 인해 현저히 교육여건이 불리해진다고는 할 수 없으므로 이농이 가속화된다고는 단정할 수 없다.''''고 결론지었는 바 이는 분명 재판과정에서 심리가 제대로 이루어지지 않았거나 재판부가 교육의 특수성에 대한 인식을 제대로 하지 못한 결과라 여겨진다.
이와 관련하여 재판부는 폐교로 인해 빚어지는 부정적 현상은 교육외적인 것으로서 조례의 재량권 일탈 여부를 판단하는 기준이 되는 법률적 요소는 아니라는 궁색한 변명을 첨언하고 있다.
구 교육법에 위배되었다는 주장에 대해서 재판부는 구교육법이 초등학교 폐지에 관해서는 법이 그 기준을 정한 바 없고 시행령에도 규정이 없으므로 이를 위배하였다는 주장은 이유없는 것이라고 판시하였다. 오히려 법에 기준이 없음에도 불구하고(그러므로 아무렇게나 마음대로 기준을 정해 폐교시킬 수 있음에도 불구하고) 교육감이 교육정책적 차원에서 신중한 연구검토후 선정기준을 마련하였고, 지역주민의 동의가 필수적인 요건이 아님에도 불구하고 피고측에서 두밀리 지역주민들의 의견을 청취한 사실이 있으므로 문제가 없다고 판시하고 있다.
또, 재판부는 교육감에게 구 교육법이 11개월전까지 학생수용계획을 보고토록 의무화한 것은 학교신설의 경우에만 적용되는 것이고, 가사 그 규정을 교육감이 어겼더라도 이로 인해 조례가 무효로 되는 것은 아니라고 강변하고 있다.
두밀분교가 도서벽지학교였다는 점과 관련해서 재판부는 위 법은 학교가 존속함을 전제로 하는 것이므로 교육감이 이를 폐교시켰다 하여 위법이라고 볼 수는 없다고 판시하였다. 그러나 법원의 논리대로라면 진흥법에 의해 지정된 도서벽지학교를 조례로 모두 폐지하는 것도 적법하다는 것인데 이는 국회가 제정한 법을 지자체의 조례로 무력화시킬 수 있다는 것으로서 있을 수 없는 일이다. 헌법 제117조 제1항에 의하면 분명 조례는 법령의 하위에 있음이 명백한 바 그렇다면 법원의 해석은 헌법상 법체계를 무시하는 것이다.
헌법 - 법률 - 명령 - 조례 - 규칙
결국, 위 판례를 꼼꼼히 훑어 보면 우선, 통폐합을 규정한 조례를 일률적으로 위법이다, 적법이다 규정지을 수는 없는 것이고, 그 구체적인 경우 제반사정을 고려하여 재량권의 범위를 넘어섰다고 판단되거나 절차상 하자가 있는 경우에는 위법한 것으로 인정될 수도 있다는 취지로 해석된다.
통폐합이 교육적으로 우월한 결과를 초래한다는 명백한 증거가 없는 한 통폐합조치는 헌법규정에 어긋나는 것이라고 봄이 상당하다. (의심날때는 피고인, 피해자의 이익으로) 그럼에도 불구하고 법원은 거꾸로 교육감의 재량의 폭을 지나치게 넓게 인정하는 잘못을 범하였으며 나아가 피고측에서 제출한 증거만에 의존해서 결론을 내렸는 바 피고측 문서는 과학적 논거없이 작성된 것이라는 점을 간과하고 있다.
이 건 재판부와 같은 인식을 전제로 할 때 통폐합 이후 학생들이 소송을 제기하더라도 현재로서는 마찬가지의 결론이 내려질 공산이 크다. 통폐합정책이 교육재정의 미흡함과 교육정책의 실패를 농어촌교육의 희생을 통하여 보상받으려는 의도에서 비롯된 것이라는 점, 학생들을 대리 또는 대신한 주민들의 의견수렴과정이 대개의 경우 실질적 수렴이 아닌 통과의례로써 무시되었다는 점, 형식적인 조례의결 등의 절차를 거쳐 권위적으로 일사불란하게 마무리되고 있는 점 등을 직시하고 인식을 전환하는 것이 절실히 요구된다 .
■ 기타 관련사항
* 학교이름되찾기운동
초중등교육법 제4조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 시설, 설비 등 대통령령이 정하는 설립기
준을 갖추어야 한다.
제3항 공, 사립학교의 설립, 경영자는 학교를 폐지하거나 대통령령이 정하는
중요사항을 변경하고자 하는 경우에는 교육부장관의 인가를 받아야 한다. (시행령 제4조, 제3조 제2호에 따르면 학교의 명칭은 중요사항에 포함된다.)
* 소규모학교 교원조직 통합운영방안
분교장을 본교로 환원하고 소규모학교 2-4개교에 교장 1인을 배치하여 겸무하게 하고, 교원조직을 통합해서 운영한다. 행정력의 낭비 방지 및 예산절감효과가 있을 것이다. 초중등교육법 제19조, 시행령 제33조 내지 37조에 따르면 교사는 학급 수에 따라 반드시 두어야 할 수를 정하고 있지만, 교장 등은 1학교에 반드시 1인을 두어야 한다는 명문규정이 없다. 기왕에도 1인의 교장이 2이상의 학교를 맡고 있는 경우가 있으며, 1999. 9. 1. 자 경북 교원인사에서 교장을 겸무발령한 전례가 있으며, 현재까지 각급학교에 초, 중등교육법에 정한 최소한의 교사수도 확보하지 못하고 있다. 따라서 교장 1인이 2개 이상의 학교의 교장을 맡는데 법령상 하등의 문제가 없다.
* 무학노인취학추진운동
구 교육법 제10조 국가와 지방자치단체는 의무교육을 받지 못하고 학령을 초과한 자 (중략) 에게
민주국가의 공민으로서 필요한 교양을 주기 위하여 적절한 교육시책을 강구, 실시하여야 한다.
초, 중등교육법 제40조 초등교육을 받지 못하고 취학연령을 초과한 자에 대하여 국민생활에 필요
한 교육을 하는 것을 목적으로 공민학교 설치, 수업년한 3년, 교사, 마을회관, 마을회관 공장, 또는 사업장 등 이용
제44조 중학교 과정을 위해 고등공민학교 설치 근거 마련, 수업연한 1년 내지 3년
초, 중등교육법이 위와 같이 정비됨으로 인하여 무학노인을 초등학교에 취학시키는 것은 쉽지 않을 것으로 여겨진다.
* 폐지되는 학교부지, 건물의 처리문제
당국은 교육적 목적에 우선 사용하고 매각은 가급적 피한다.는 입장이나 현실이 그렇지 못하다. 특히, 주민들이 기부체납한 경우 법률적으로 반환소송등이 제기될 수도 있다.
* 청원, 헌법소원등
■ 마치면서
통폐합문제를 법률적인 관점에서 접근한다는 것은 사실상의 한계가 있다. 법은 내용물이 아니라 그릇이다. 담아야할 내용물에 따라서 법은 언제든지 고쳐질 수 있는 것이다. 당국과 법원의 인식과 태도가 문제다.
이제라도 당국은 권위주의와 탁상행정의 탈을 벗고 해당지역의 목소리에 귀를 기울여야 한다. 무엇보다도 현재 추진중인 통폐합정책을 전면 유보하고 학부모, 전문가, 교사, 시민들이 함께하는 논의구조를 마련하고 충분한 공론화 과정을 거쳐야 한다.
농어촌을 살리고 농어촌을 지키기 위해서는 무엇보다도 농어촌학교가 살아남아야 한다는 절박한 상황을 겸손한 자세로 받아들이는 것, 바로 거기에서부터 우리는 다시 출발하지 않으면 안 될 것이다.
농어촌학교의 교육환경개선 및 재정확보방안이 포함된 특별법(농어촌교육특별법, 농어촌소규모학교지원특별법, 소규모학교교육진흥법, 작은학교살리기법 등 명칭이 중요한 것은 아닐 것이다) 제정을 촉구한다.
작은학교가 사라져 가는 것을 강건너 불쯤으로 치부하는 우리들에게도 잘못은 있다. 그것은 강건너 불이 아니라 발등에 떨어진 불이다. 농어촌이 사라진 미래는 우리 모두의 부담으로 남게 될 것임이 분명하기에.
발표자 : 민 덕 기(경북대책위 상임의장, 참교육학부모회 안동지부장, 변호사)
■ 글머리에
학교가 사라지고 있다. 어느날 내가 졸업한 학교가 갑자기 없어진다는 것은 생각만해도 기분이 좋지 않은 일이다. 그런데, 새로운 세기를 눈앞에 둔 이 밝은 세상에 그런 일이 버젓이 우리 눈앞에서 벌어지고 있다.
현재 교육부와 교육청은 2002년까지 연차적으로 일정 규모의 농어촌 지역 소규모학교를 통폐합하려는 정책을 추진중에 있다. 당국은 학생들의 학습권보장과 효율적인 교육정책추진을 위해 소규모학교 통폐합은 시급히 추진해야 할 사안이라는 점을 강조하고 있다.
종래 전통적으로 농촌학교, 소위 시골학교는 지역문화의 산실인 동시에 꿈과 희망의 전당이었다. 그러나, 근대화와 도시개발이 촉진되고 정부당국의 농어촌정책이 실패를 거듭하면서 우리의 농어촌은 지속적으로 몰락의 길을 걸어왔다. 이번 농어촌 소규모학교 통폐합정책은 바로 이와 같은 농어촌붕괴현상에 쐐기를 박겠다는 것이나 다름없는 것이다.
사실, 교육정책은 ''''교육문제야말로 국가의 백년지대계''''라는 기본적인 인식하에서 철저히 교육적인 관점에서 민주적인 절차에 따라 수립되고 시행되어야 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 교육당국이 단지 도시지역의 학교보다 학생당 경비가 더 소요된다는 산술적 이유만을 들어서 농어촌 소규모학교를 강제적으로 통폐합하려는 것은 대단히 잘못된 발상이다. 당국은 경제적 이유 외에도 소규모학교가 학업성취도를 저하시킨다는 논리를 내세우기도 한다. 그러나, 큰 학교보다는 오히려 작은 학교가 학생들의 인성교육이나 창의성 개발에 도움이 된다는 것은 주지의 사실이다.
나아가, 이 번 정책은 그간, 우리의 농촌을, ''''떠나가는 농어촌''''이 아니라 ''''돌아오는 농어촌으로 만들어 보겠다던 그간의 정부의지와 노력에도 정면으로 어긋나는 것이다. 이와 같은 관점에서 이 번 통폐합정책은 분명 잘못된 것이라는 공감대가 해당지역 학부모와 주민들 사이에 급속도로 확산되고 있다. 일부 학부모들은 아이들을 학교에 보내지 않는 극단적인 방법을 동원하고 있기도 하다는 소식이다. 아직 우리의 아이들은 어리다. 부모는 그들의 보호자인 동시에 친권자다. 학교에 가지 못하는 아이들로 인해 가장 가슴이 아픈 것도 바로 그들이다. 그런 그들이 오죽했으면 아이들을 학교에 보내지 않겠다는 결정까지 했겠는가.
무엇보다도 당국은 이 번 통폐합정책 결정과 시행과정상 중대한 오류를 범하고 있다. 해당지역 주민들이나 학부모들의 의견수렴과정을 철저히 외면한 점이 바로 그것이다. 민주주의 대원칙은 다수결이지만 그렇다고 해서 소수가 무시되고 짓밟혀도 된다는 것은 결코 아니다. 지역사회의 문화적인 맥락을 무시하고 단순히 숫자적인 기준만을 가지고 대상학교를 선정한 것도 큰 잘못이다.
그 외에도 많은 문제점이 있지만 본고에서는 당국이 추진중인 소규모학교통폐합정책이 안고있는 법률적인 문제점을 개괄적으로 언급하고자 한다. 당국이 내세우는 이유 중에는 어디에도 법률적인 검토를 거쳤다는 부분은 발견되지 않는다.
1997. 연말 종래 교육법을 구체화하여 교육기본법을 제정하고 각급학교에 따라 초, 중등교육법(초, 중, 고), 고등교육법(대학 기타) 등으로 세분하고 기타 관련법령을 대폭 정비.
구 교육법 제85조의 2 (1997. 1. 3. 신설) 제1항 초등학교, 중학교, 고등학교로서 대통령령이 정하는 경우에 해당하는 학교는 효율적인 학교운영을 위하여 필요한 경우 초등학교와 중학교, 중학교와 고등학교, 또는 초등학교, 중학교, 고등학교의 시설, 설비 및 교원 등을 통합하여 운영할 수 있다. -- 초, 중등교육법 제30조에 그대로 규정
■ 용어
통합 : 학교와 학교를 합쳐 직원조직과 시설, 설비를 통합운영하는 것
폐교 : 학교의 직원조직과 시설을 완전히 해소시키고 해당학생들이 인근학교를 이
용토록 하는 것
분교장 격하 : 본교를 분교장으로 개편하고 인원과 조직, 시설, 설비, 예산지원을 감
축하는 것
■ 통폐합이 이루어지는 개략적 과정
1. 시, 도 교육청 통폐합 추진계획 수립 및 대상학교 현황 교육부 보고
1. 해당교육청 교육장 해당학교 통폐합 예정사실 통보
1. 시, 도 교육감 통폐합계획 확정 교육부 보고
1. 교육감 시, 도교육위원회에 학교설치조례 개정조례안 제출
1. 시, 도 교육위원회 의결후 교육감에게 이송
1. 시, 도 교육감 개정조례안을 시, 도 의회에 제출
1. 시, 도 의회 해당상임위 심의 후 본회의 상정
1. 시, 도 의회 본회의 의결후 교육감에게 이송
1. 교육감 교육부에 개정조례 공포예정 보고
1. 해당교육청 교육장 해당학교 교사등 인사조치, 급식학교 변경지정등
1. 시, 도 교육감 개정조례 공포
1. 해당학교, 분교장 폐쇄(폐교의 경우)
■ 법적인 측면에서 검토되어야 할 사항
* 내용적 측면에서 헌법 및 각종 교육관련 법규에 위반되는 점은 없는지
* 절차적인 측면에서 법규위반은 없는지
* 통폐합처분이 이루어진 경우 법률적으로 구제받을 수 있는지
■ 헌법에 위반되는 점은 없는가
헌법 제31조 제1항 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.
제3항 의무교육은 무상으로 한다.
헌법 제34조 제1항 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다
소규모학교는 학교의 역사, 지역주민생활과의 관계, 통학거리 등을 따져볼 때 많은 경우 재학생들에게 최적의 학교이고, 그와 같은 경우 재학생들은 당해 학교에 계속 다님으로써 교육권, 학습권을 향유할 헌법상 권리가 있다. 이런 경우 예산절감등의 이유만을 들어 자의적으로 해당학교를 통폐합할 경우 이는 위 헌법규정과 상충될 소지가 있다.
헌법 제11조 제1항 모든 국민은 법앞에 평등하다. 누구든지, 성별, 종교 또는 사회적
신분에 의하여(중략) 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아
니한다.(평등권)
소규모학교 통폐합은 경우에 따라 헌법상 보장되고 있는 평등권의 본질적인 내용을 침해할 수 있다. 즉, 소규모학교 통폐합이 시, 도의 조례에 의하여 이루어지고 그 판단에 관하여는 교육행정의 성질상 상당히 광범위한 재량권이 인정되어야 한다고 하더라도 그 통폐합이 학교의 통학조건, 적정규모, 교육설비 등 교육조건과 이를 뒷받침하는 재정조건, 더 나아가 당해학교의 역사 및 지역에서의 역할, 향후 학생수 증감전망 등을 종합적으로 고려하여 특정의 아동 내지 보호자에 대하여 현저하게 가중한 부담을 지우고 통학을 사실상 불가능하게 할뿐만 아니라 당해지역의 공동화현상을 가속화시키는 한 요인으로 작용할 것임이 명백하여 지역민들이 반대하는 등의 사유가 있어 재량권의 범위를 넘어서서 특정인의 교육을 받을 권리나 의무교육을 받을 권리를 침해하였다고 보여지는 경우 통페합을 정한 조례는 위법한 것이다.
* 분교장의 경우 - 경상북도 Y중학교의 경우 분교장으로 되는 1999. 9. 1. 부터 12. 31. 까지 4개월간의 예산을 본교일 경우와 비교하면 절반에도 못미치는 41.6%에 불과하다. 분교장도 본교와 별도의 예산을 운영하며 교장이 없다는 차이만 있을뿐인데 예산상 극심하게 차등대우를 하는 것은 명백히 도시와 농어촌지역을 차별하는 것으로서 헌법규정에 위배될 소지가 있다.
■ 교육기본법 및 초, 중등교육법, 고등교육법에 위반되는 점은 없는가.
(통폐합추진 기타 교육정책의 변화와 관련하여 종래의 교육법을 1995. 12. 29. 및 1997. 1. 13. 대폭 개정하였다가 이를 페지하고 1998. 3. 1. 부터는 교육기본법 및 각급학교에 따라 초, 중등교육법, 고등교육법으로 세분화하여 신법을 시행하고 기타 교육관련법령을 대폭 정비함)
기본법 제3조(학습권) 모든 국민은 평생에 걸쳐 학습하고, 능력과 적성에 따라 교육받을 권리를
가진다.
제4조(교육의 기회균등) 모든 국민은 성별, 종교, 신념, 사회적 신분, 경제적 지위 또는
신체적 조건 등을 이유로 교육에 있어서 차별을 받지 아니한다.
제5조(교육의 자주성)
1항 국가 및 지방자치단체는 교육의 자주성 및 전문성을 보장하여야 하며, 지역의
실정에 맞는 교육의 실시를 위한 시책을 수립, 실시하여야 한다.
2항 학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원, 학생, 학부모 및 지역주민등은 법령이
정하는 바에 의하여 학교운영에 참여할 수 있다.
제9조(학교교육)
2항 학교는 공공성을 가지며, 학생의 교육 외에 학술과 문화적 전통을 유지, 발전시
키고 주민의 평생교육을 위하여 노력하여야 한다.
3항 학교교육은 학생의 창의력 개발 및 인성의 함양을 포함한 전인적 교육을 중시하
여 이루어져야 한다.
제12조(학습자)
1항 학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 또는 사회교육의 과정에서 존
중되어야 한다.
2항 교육내용, 교육방법, 교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중
시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 강구되어야 한다.
제13조(보호자)
1항 부모등 보호자는 그 보호하는 자녀 또는 아동이 바른 인성을 가지고 성장하도록
교육할 권리가 있다.
2항 부모등 보호자는 (중략) 학교에 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 이를 존중하
여야 한다.
구교육법 제8조 제3항 국가는(중략) 의무교육을 위한 시설을 확보함에 필요한 모든 조치를 강구
하여야 한다.
제9조 모든 국민에게 그 능력에 따라 수학할 기회를 균등하게 보장하기 위하여
국가와 지방자치단체는 (중략) 1. 학교를 지역적 또는 종별적으로 공평하게 배치한다. (하략)
제14조 제1항 국가와 지방자치단체는 교육의 자주성을 확보하며 공정한 민의에 따라 각
기 실정에 맞는 교육행정을 하기 하여 필요적절한 기구와 시책을 수립하여야 한다.
제2항 국가 또는 지방자치단체는 교육재정의 안정적 확보를 위하여 적절한 시책
을 강구하여야 한다.
제81조 모든 국민으로 하여금 성별, 사회적 신분, 경제적 지위 등에 의한 차별이
없이 그 능력에 따라 균등하게 교육을 받게 하기 위하여 다음과 같은 학교를 설치한다. 1. 초등학교, 중학교, 고등학교, 대학 (하략)
제85조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 설비, 편제, 기타 설립
기준을 갖추어야 한다.
제3항 초등학교를 폐교할 경우 그 설립인가권자인 시, 도 교육감이 폐교여부를
결정한다.
제4항 시, 도 교육감은 학교의 설립, 폐지 기타에 관한 사항을 교육부장관에게
보고하여야 한다.
시행령 제 53조 교육감은 초등학교, 중학교, 고등학교 학생수용계획을 수립하여 당해 학년
도 개시 22월 전까지 교육부장관에게 제출하여야 한다.
초, 중등교육법
제4조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 시설, 설비 등 대통령령이 정하는 설립기준
을 갖추어야 한다.
제6조 공, 사립학교는 교육감의 지도, 감독을 받는다.
제30조 제1항 학교의 설립, 경영자는 효율적인 학교운영을 위하여 필요한 경우 지역의
실정에 따라(중략) 학교의 시설, 설비 및 교원 등을 통합하여 운영할 수 있다.
시행령 제52조 교육감은 학년도별로 학생수용계획을 수립하여 당해 학년도 개시 30월전
까지 교육부장관에게 제출하고 이를 변경할 경우에는 장관에게 보고하여야 한다.
제56조 통합운영시 학교규모, 학생의 통학거리, 지역주민의 의사등 교육여건을 고
려하여야 한다.
고등교육법
제4조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 시설, 설비 등 대통령령이 정하는 설립기준
을 갖추어야 한다.
제3항 공, 사립학교의 설립, 경영자는 학교를 폐지하거나 대통령령이 정하는 중
요사항을 변경하고자 하는 경우에는 교육부장관의 인가를 받아야 한다. (시행령 제2조 제1항 제2호에 따르면 학교의 명칭은 중요사항에 포함된다.)
학습권이란 한마디로 학생들이 적정규모학교에서 질높은 교육기회를 제공받을 권리를 말하는 것인데 당국은 과소규모학교 학생은 다양한 생활을 경험할 수 없고, 지역문화가 단조롭고 평범하여 ''''문화실조''''현상이 우려될뿐만 아니라 소규모학교의 경우 아이들의 꿈은 높지도 크지도 못하며 더불어 사는 소중한 진리도 깨우치지 못하고, 학습의욕도 거의 없다는 등 소규모학교의 경우 학생들의 학습권이 심각하게 침해받을 수 있다는 점을 내세우고 있다. 그러나, 새로운 시대는 바야흐로 세계화, 정보화와 더불어 지방화를 지향하고 있다. 거대학교, 과밀학급이 우리 교육계에 던져주고 있는 어두운 그림자에 주목해야 한다. 학교파괴, 교실붕괴현상, 왕따문제는 이미 심각한 상태에 이르렀다. 과밀학급보다는 소규모학교가 보다 더 교육적인 효과가 높다는 것은 주지의 사실이다.
학생들의 학습권은 언제, 어떠한 경우라도 보장이 되어야 한다는 측면에서 볼 때 소규모학교의 무분별한 통폐합은 경우에 따라서는 교육기본법등 교육관련법이 국가 또는 지방자치단체에 대하여 학습권보장, 차별금지, 주민참여의 보장 및 민의존중, 교육재정의 안정적 확보 의무 등을 부과하고 있는 근본취지와 상충될 수 있다.
일본의 경우 학생수가 1명인 경우에도 학교를 유지하고 있다.
교육관련법의 규정을 종합적으로 검토해볼 때 학교를 설립할 때뿐만 아니라 통폐합에 있어서도 일정한 합리적인 기준이 필요하다고 해석되는데 통폐합의 근거지침이 되는 선정기준이 합리적이지 못할 경우 위법의 소지가 있다.
■ 도서벽지교육진흥법
제2조(정의) 도서벽지라 함은 지리적, 경제적, 문화적, 사회적 헤택을 받지 못하는 산간지, 낙
도, 수복지구, 접적지구 및 광산지구로서 교육부령이 정하는 지역을 말한다.
제3조(국가의 임무) 국가는 도서벽지의 의무교육의 진흥을 위하여 타에 우선하여 다음 각호의 조
치를 취하여야 하며, 이에 필요한 제경비는 타에 우선하여 지급하여야 한다.
1. 학교부지, 교실, 양호실, 기타 교육에 필요한 시설의 구비
2. 교재, 교구의 정비
3. 교과서의 무상공급
4. 통학을 위하여 필요한 조치
5. 교원에 대한 주택의 제공
6. 적절한 교원의 배치
제4조(지자체의 임무) 지방자치단체는 도서벽지의무교육의 진흥을 위하여 다음 각호의 조치를 하
여야 한다.
1. 특수사정에 적합한 학습지도에 필요한 자료의 정비
2. 교원의 연수기회의 우선부여와 이에 소요되는 경비의 지급
지리, 경제, 문화, 사회적으로 소외된 지역에 거주하는 학생과 학부모에 대해서도 헌법상의 교육권은 보장되어야 한다. 그럼에도 불구하고 오히려 교육예산절감을 이유로 도서벽지학교를 통폐합하는 것은 위법이다.(대표적 사례-두밀분교, 위 법상 의무교육진흥학교였음) 교통, 정보 통신의 발달 특히, 컴퓨터의 보급등으로 도서벽지와 농어촌 지역의 격차는 많이 해소되었다. 위 법의 규정취지를 살려 농어촌 소규모 학교의 경우에도 우선지원이 되어야 마땅하다. 도서벽지교육진흥법은 기타 교육관련법규에 우선하여 적용되는 특별법의 지위에 있는 것이므로 이를 무시한 통폐합은 위법한 것이다.
■ 적법절차(due process of law)
주민의 여론수렴없이 강행한 것은 당연히 잘못된 추진과정이다. 이는 통폐합이 추진되기 전에 공청회나 기타 토론회를 거쳐 지금시기에 적절한 정책인지, 농어촌에 끼칠 영향이 어떤 것인지, 영향이 있다면 이를 최소화할 수 있는 방안은 무엇인지, 등을 검토하여 사회적 공감대를 형성하고 공론화과정을 통해 정부정책의 타당성을 검증받아야 한다. 일방통행식, 권위주의적 정책수립과 시행은 구시대적 발상이다.
■ 교육관련법이 정하는 절차에 위배되지 않았는지
구 교육법 제85조 제4항 시, 도 교육감은 학교의 설립, 폐지 기타에 관한 사항을 교육부장관에게
보고하여야 한다.
시행령 제53조 초등학교의 경우 교육감은 학생의 적정한 수용을 위해 당해 학년도 개시
22월 전까지 학생수용계획을 세워 교육부장관에게 제출하여야 한다.
초, 중등교육법시행령
제52조 교육감은 학년도별로 학생수용계획을 수립하여 당해 학년도 개시 30월전
까지 교육부장관에게 제출하고 이를 변경할 경우에는 장관에게 보고하여야 한다.
제56조 통합운영시 학교규모, 학생의 통학거리, 지역주민의 의사등 교육여건을
고려하여야 한다.
통폐합처분전에 정해진 기간내에 장관에게 계획서를 제출하지 않았거나 계획변경을 장관에게 보고하지 않은 경우, 주민의 의견수렴절차를 거치지 않은 경우 위법의 소지가 있다.
■ 사후구제적 측면 (폐교처분이나 조례개정행위가 행정소송의 대상이 되는지 -
피고적격 문제)
1. 폐교처분이 행정소송의 대상이 되는지
* 법원의 견해 - 분교의 폐지 그 자체는 조례의 개정 및 공포만에 의하여 완결되는 것이고, 그후에 교육감이 행한 분교장 폐쇄, 직원에 대한 인사이동 및 급식학교의 변경지정 등 일련의 행위는 분교의 폐지가 조례의 개정, 공포에 의하여 이미 효력이 발생된 것을 전제로 그 폐지에 따르는 사후적인 사무처리를 한 것에 불과할 뿐이므로 독립하여 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다. 따라서, 교육감을 상대로 폐교처분의 취소를 구하는 것은 행정처분이 아닌 것을 대상으로 하는 것이어서 부적법하다.
* 법원견해의 문제점
지방교육자치에 관한 법률 제25조, 제27조 제5호에 의한 교육기관의 설치, 이전 및 페지에 관한 교육감의 행위는 지방자치법 제135조 제2항이 정하는 바의 ''''다른 법령에 규정이 없는 경우''''의 ''''다른 법령''''에 해당하는 것으로서, 우선 적용되어야 할 특볍법규로 보아야 한다는 견해가 있다. 이는 지방교육행정에 관계되는 모든 조례안을 교육감이 작성하도록 규정하고 있는 지방교육자치에관한법률 제27조 제1호에 의해서도 분명한 것으로서, 오히려 지방의회가 사후적으로 이를 심사하여 의결할 뿐인데, 학교 통폐합의 경우에도 교육감이 조례를 작성하여 상정한 것을 의회가 의결하는 절차를 밟는 것이다. 지교법 제25조, 제26조, 제27조 등에 언명되어 있는 ''''사무''''를 법원과 같이 행정처분이 아닌 사후적 사실행위로 구별해 보야할 아무런 이유가 없다는 것. 교육감의 모든 행정행위는 다름아닌 교육감의 ''''사무''''집행을 통하여 비로소 실현되는 것이기 때문에 통폐합처분이 행정소송의 대상이 되지 않는다는 법원의 견해에는 일응 문제가 있는 것으로 판단된다.
지방자치법 제135조 제1항 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수
있다.
제2항 제1항의 공공시설의 설치 및 관리에 관하여 ''''다른 법령에 규정이 없는
경우''''에는 조례로 정한다.
지방교육자치에관한법률
제25조 제1항 시, 도의 교육, 학예에 관한 사무의 집행기관으로 시, 도에 교욱감을 둔
다.
제2항 교육감은 교육, 학예에 관한 소관사무로 인한 소송이나 재산의 등기등에
대하여 당해 시, 도를 대표한다.
제26조 국가행정사무중 시, 도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육, 학예에 관한 사무
는 교육감에 위임하여 집행한다.
제27조(관장사무) 교육감은 교육, 학예에 관한 다음 각호의 사무를 관장한다. 1. 조레
안의 작성(하략)
2. 통폐합관련 조례가 무효확인소송의 대상이 되는지
* 법원의 견해 - 통폐합관련조례는 해당학교 또는 분교에 통학함으로써 구체적인 이용관계가 발생하였으나 그 통폐합에 의해 학교 또는 분교를 이용하는 이익을 상실한 재학생들과의 관계에서는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하고 교육에 관한 조례무효확인소송의 정당한 당사자는 지방자치단체가 아니라 교육사무 집행기관인 시, 도 교육감이라 할 것이다. 따라서, 교육감을 상대로 조례무효확인을 구하는 것은 적법하다.
* 법원견해의 문제점
위에서 본 바와 같이 교육감의 폐교처분 자체를 행정소송의 대상이 되는 것으로 인정한다면 굳이 우회적으로 조례를 무효확인소송의 대상이 된다고 볼 필요는 없는 것이다.
■ 상색초등학교 두밀분교장 폐교처분에 따른 행정소송 사례소개
* 두밀분교 연혁, 현황
소재지 및 규모 : 경기 가평군 가평읍 두밀리 11번지 대지 4,254㎡, 건평 803㎡
역 사 : 1936 - 1960 간이학교
1960. 4. 1. 상색초등학교 두밀분교로 개교
1965. 3. 1. 두밀초등학교로 분리
1985. 3. 1. 두밀분교로 격하
인 구 : 폐교당시 두밀리 인구 400여명
학 생 수 : 1991년 17명, 1992년 17명, 1993년 21명, 1994년 25명, 1995년
27명(예상), 1996년
학급수, 수업형태 : 2학급 3복식 수업
교 직 원 : 교사 2명, 기능직 1명
교재교구확보율 : 67.5%, 비디오 비젼 1대, 컴퓨터 5대 보유
*상색초등학교 : 학생수 약 70여명 6학급
* 폐교 및 소송착수경위
1. 1993. 초 교육부 각 시, 도에 소규모초등학교 통, 폐합 추진 지시
1. 1993. 9. 28. 경기도 교육청 94년도-98년도까지의 5개 년간 통폐합 추진계획 수립
및 대상학교 현황 교육부에 보고
1. 1993. 10. 18. 가평교육청교육장 1994. 2. 28. 자로 통폐합 예정사실 통보
1. 1993. 10. 22. 경기도 교육감 두밀분교를 95년도 통폐합추진대상에서 94년도 추진
대상으로 변경하여 교육부에 보고
1. 1993. 12. 1. 경기도 교육감 94년도 통폐합계획 확정 교육부에 보고
1. 1993. 12. 11. 경기도 교육감 도교육위원회에 경기도립학교설치조례 개정조례안
제출
1. 1993. 12. 23. 도교육위원회 원안대로 의결하여 교육감에게 이송
1. 1994. 1. 경 경기도 교육감 개정조례안을 경기도의회에 제출
1. 1994. 2. 22. 경기도의회 개정조례안을 원안대로 의결하여 교육감에게 이송
1. 1994. 2. 22. 경기도 교육감 교육부에 개정조례 공포예정 보고
1. 1994. 2. 24.-25. 가평교육장 두밀분교 교시 및 기능직 기사들을 1994. 3. 1. 자로
타학교 인사발령
1. 1994. 2. 28. 경기도 교육감 상색초등으로 급식학교 변경지정
1. 1994. 2. 28. 경기도교육감 개정조례 공포
1. 1994. 3. 2. 부터 주민들 상색초등으로 등교거부, 두밀분교에서 교습행위 실시
1. 1994. 3. 4. 가평교육장 무단교습행위 중지할 것을 경고
1. 1994. 3. 5. 주민들 마을회관에서 자체수업 시작
1. 1994. 3. 26. 가평교육청, 두밀분교 시설물 일방적 철거
1. 1994. 4. 20. 서울고등법원에 두밀분교폐교처분 취소청구소송 제기
1. 1994. 5. 10. - 1995. 4. 11. 12차 공판
1. 1995. 5. 16. 원고 패소판결 선고
1. 1996. 9. 20. 대법원 상고기각판결 선고
* 소송개요
폐교처분일자 : 1994. 2. 28.
원고 : 두밀분교 재학생들
피고 : 경기도 교육감
청구취지 : 주위적(1차적)으로, 피고가 1994. 2. 28. 자로 한 경기 가평군 가평읍 상
색초등학교 두밀분교장 폐교처분은 이를 취소한다. 예비적(2차적)으로 피고가 1994. 2. 28. 공포한 경기도립학교설치조레 중 개정조례 제2조 중 "<별표 1> 초등학교의 시, 군 명칭, 위치의 가평군란중 <상색초등학교 두밀분교장>란을 삭제한다."는 규정은 무효임을 확인한다.
(원심재판)
법원 및 사건번호 : 서울고등법원 94구 11554호
주문(재판의 결론) 1. 원고들의 주위적 청구의 소를 각하한다.
2. 원고들의 예비적 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
판사 : 이용우(재판장), 이동명, 조배숙
판결요지
1. 두밀분교의 폐지 그 자체는 조례의 개정 및 공포만에 의하여 완결되는 것이고,
그 후에 교육감이 행한 분교장 폐쇄, 직원에 대한 인사이동 및 급식학교의 변경지정 등 일련의 행위는 두밀분교의 폐지가 조례의 개정, 공포에 의하여 이미 효력이 발생된 것을 전제로 그 폐지에 따르는 사후적인 사무처리를 한 것에 불과할 뿐이므로 독립하여 행정소송의 대상이 되는 행처분이라고 볼 수 없다. 따라서, 교육감을 상대로 폐교처분의 취소를 구하는 것은 행정처분이 아닌 것을 대상으로 하는 것이어서 부적법하다.
2. 이 사건 조례는 두밀분교에 통학함으로써 두밀분교에 관하여 구체적인 이용관계
가 발생하였으나 그 폐지에 의해 두밀분교를 이용하는 이익을 상실한 재학생들과의 관계에서는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하고 교육에 관한 조례무효확인소송의 정당한 당사자는 지방자치단체가 아니라 교육사무 집행기관인 시, 도 교육감이라 할 것이다. 따라서, 교육감을 상대로 조례무효확인을 구하는 것은 적법하다.
3. 통폐합으로 원고들이 교육을 받을 길을 완전히 봉쇄하는 것이 아니고 아동들이
상색초등학교에서 교육을 받음으로서 통학조건은 다소 불리해지나 내용이 더욱 충실한 교육을 받을 수 있는 점을 고려하면 이와 같은 통폐합으로 인해 두밀분교의 학생들인 원고들의 교육을 받을 권리 내지는 의무교육을 받을 헌법상 권리가 침해당했다고 볼 수 없다.
4. 피고(교육감)는 통폐합계획을 세우면서 교육정책적 차원에서 신중한 연구검토 후
내부적으로 선정기준을 만들었고, 지역주민의 동의는 필수적인 요건이 아니며 교육감에게 당해 학년도 개시 22개월 전까지 학교수용계획을 세워 교육부장관에게 제출하는 등의 의무를 규정한 교육법시행령 제53조는 학교신설의 경우에만 적용되는 것이므로 이 사건 위 절차를 밟지 않았다 하더라도 조례가 무효인 것은 아니다.
5. 도서벽지교육진흥법상의 의무교육 진흥대상인 도서벽지 학교로 지정된 두밀분교
를 설립권자인 경기도가 이를 폐지하였다 하여 법에 위반된다고 볼 수 없다.
(상급심재판)
법원 및 사건번호 : 대법원 95누 7994호
선고일 : 1996. 9. 20.
상고인 : 원고들(학생들)
주문 : 1. 상고를 모두 기각한다.
2. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
대법관 : 천경송(재판장), 안용득, 신성택(주심)
판결요지
1. 관계법령 및 기록에 비추어 원심의 판단은 정당하고, 헌법상 교육을 받을 권리에
관한 법리나 관계법령, 조례제정권의 한계에 관한 법리를 오해한 위법도 없다.
2. 관여법관의 일치된 의견으로 상고를 모두 기각한다.
(판례평석)
서울고등법원 판례의 전문을 면밀히 검토하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
1. 재판부는 시설, 설비면에서 두밀분교의 문제점으로 난청지구로서 모든 T.V. 방송
시청이 불가능하고, 3복식 수업으로 시청각자료, 수업자료를 준비할 시간이 없으며, 100% 주입식 교육을 실시하고 있으며, 종일반을 운영하여도 교육과정의 70% 밖에 지도하지 못하고 있고, 컴퓨터 5대가 있으나 지도할 인력이나 시간이 없다는 점 등을 지적하고 반면 상색초등학교는 그에 비하여 보다 나은 교육여건이 조성되어 있다는 점을 부각시키고 있다.
2. 재판부는 학업성취도 면에서 1993년도말 경기도가 실시한 학력검사결과 두밀의
경우가 67.13점인데 비해 상색의 경우는 75.97점이고, 상색에 비해 두밀은 음악 및 체육학습이 비정상적이고 교육활동이 비교적 단조롭다는 점을 지적하고 있다.
3. 재판부는 1인당 학생교육비 측면에서 6년간 두밀의 경우 541,000원이 더 소요된
다는 점을 지적하면서 국가재정을 운운하고 있다.(계산해 본 바 두밀 학생수를 고려할 때 6년간 13,500,000원 가량, 연간 2,250,000원 가량이 더 소요됨)
4. 통학조건면에서 두밀분교의 폐지와 상색초등학교에의 통학에 의하여 두밀분교에
통학하고 있던 학생들의 통학거리가 늘어나고 학생들과 그 학부모들의 정신적, 경제적 부담이 증가하게 되리라는 점은 이를 인정하였다. 그런데도 재판부는 겨울의 구체적 적설량, 그것이 통학에 미치는 영향, 교통사고 위험성의 정도 등을 고려해야 하나 자료가 없어 고려할 수 없다고 하면서 은근슬쩍 두밀리 중에서도 상색초등학교에 가까운 곳에 거주하는 학생의 경우에는 오히려 통학거리가 짧아진다는 점을 부각시키면서 ''''두밀리 학부모나 학생들의 부담은 작은 편이라고 보인다.''''라고 일축하였다.
5. 적정규모와 관련하여 재판부는 소규모학교(당시 교육법시행령상으로 초등학교의
학년당 학급수는 6학급 이하로 학생수는 50인 이하를 표준으로 하고 있었음, 재판부는 편의상 문교부의 1개학급 편성기준 인원의 1/2정도의 학생수를 1개 학급으로 하여 각 학년 1개학급씩 편제되어 있는 학교와 그 미만의 학교를 소규모학교로 봄)의 문제점으로 아동들의 의존성이 높고, 서열의식이 고정화되어 자주성, 자발성이 결여되어 있고, 경쟁심이 적고, 창조성, 표현력이 결여되어 있고, 자기억제력, 사회성, 집단성이 부족하고, 집단학습이 불가능하고, 학교운영체제가 불안정하고, 교원수가 적어 인사이동의 영향을 받고, 교재연구에 어려움이 따르고, 학력이 낮고, 교육당국의지원이 미흡하다는 점을 지적하면서 통합에 의해 이러한 문제는 완전해소된다고 단정하고 있다.
* 그러나, 위에서 지적한 문제는 두밀학교 학생이나 학부모의 문제가 아니라 당국의 교육정책의 실패를 총체적으로 드러내는 것이다. 밥도 주지 않고 밥을 안먹는다고 탓하는 것은 꼴이다. 오히려, 소규모학교는 학생의 수가 적어 도시의 과밀학급과는 달리 교사들이 학생전부를 파악하고 깊은 유대를 가질 수 있으며 교사가 학생들의 개성과 능력을 파악하여 각 학생의 특성 및 능력이 맞는 지도를 받을 수 있어 교육의 질을 높일 수 있고, 학생들로서는 수업 및 학교생활에 발언의 기회가 많고 자발적인 참여도를 높일 수가 있어 학교생활에 만족도가 높아 긍정적인 자아개념을 형성할 수 있고 자연과 접촉하는 기회가 많아 지역환경, 지역주민과 밀접한 관계를 가지며 또한 복식학급에 있어서는 다른 연령집단과의 교류에 의하여 협동심이 높아지는 등 이상적인 교육을 행할 수 있는 장점이 있는 것이다. 재판부도 이런 점을 의식하여 ''''복식학급이 비록 그 나름의 특색과 교육효과가 있고 교육적 관점으로부터 긍정적인 평가를 내릴 수 있다.''''고 하면서도 결론에 이르러서는 복식학급이 학년별의 학급편성보다 우수하다고 할 수는 없다.고 단정지었다.
소규모학교의 문제점은 당국의 의지와 지원, 주민과 학생들의 협조에 의하여 극복될 수 있는 것이다. 그 극복을 위한 노력을 포기한 채 통폐합으로 교육정책의 실패를 덮어버리려는 당국의 무책임에 대해 재판부는 침묵하였다.
국가교육의 장래를 위하여 소규모학교, 복식학급의 문제를 해결하기 위해 분교자체를 존속시키고 지도내용, 방법에 관하여 특별한 노력을 기울이는 것이 합당함에도 불구하고 통폐합에 의해 학교규모를 확대함으로써 모든 문제를 미봉하려 했던 당국의 처사에 대한 질책이 앞섰어야 할 것이다.
나아가 재판부는 두밀분교는 그 지역주민들이 학교부지를 매입하여 기부하고 학교건축에 자발적으로 참여하는 등 지역주민들이 그 설립에 특별한 노력을 기울였기 때문에 학교에 남다른 애착을 가지고 있는 사실 및 두밀분교를 비롯하여 일반적으로 소규모학교는 단순히 아동들의 교육장소일뿐만 아니라 그 지역의 유일한 공적 기관으로서 소풍, 운동회, 학예회 등 학교행사와 지역주민체욱대회, 경로잔치 등 그 지역행사가 수시로 개최되는 등 그 지역의 문화적 중심지이고 정신적 지주의 역할을 하고 있어 마을과 학교가 유기적 공동체를 이루고 있으므로 통폐합을 할 경우 지역주민들이 이러한 욕구를 충족시킬 수 있는 기회가 상실되어 문화적 공동현상이 일어나고 지역사회의 구심점이 상실되어 주민의 화합과 지역사회의 발전을 기대하기 어렵게 될 부정적인 측면이 있다는 사실, 실제 폐교가 귀농을 망설이게 하고 이농을 더욱 가속화시킬 수 있다는 위기감이 지역주민들이 폐교반대운동을 하게 된 원인 중의 하나로 작용하였다는 사실 등을 무시하고 합리적인 근거없이 만연히 ''''폐교로 인해 현저히 교육여건이 불리해진다고는 할 수 없으므로 이농이 가속화된다고는 단정할 수 없다.''''고 결론지었는 바 이는 분명 재판과정에서 심리가 제대로 이루어지지 않았거나 재판부가 교육의 특수성에 대한 인식을 제대로 하지 못한 결과라 여겨진다.
이와 관련하여 재판부는 폐교로 인해 빚어지는 부정적 현상은 교육외적인 것으로서 조례의 재량권 일탈 여부를 판단하는 기준이 되는 법률적 요소는 아니라는 궁색한 변명을 첨언하고 있다.
구 교육법에 위배되었다는 주장에 대해서 재판부는 구교육법이 초등학교 폐지에 관해서는 법이 그 기준을 정한 바 없고 시행령에도 규정이 없으므로 이를 위배하였다는 주장은 이유없는 것이라고 판시하였다. 오히려 법에 기준이 없음에도 불구하고(그러므로 아무렇게나 마음대로 기준을 정해 폐교시킬 수 있음에도 불구하고) 교육감이 교육정책적 차원에서 신중한 연구검토후 선정기준을 마련하였고, 지역주민의 동의가 필수적인 요건이 아님에도 불구하고 피고측에서 두밀리 지역주민들의 의견을 청취한 사실이 있으므로 문제가 없다고 판시하고 있다.
또, 재판부는 교육감에게 구 교육법이 11개월전까지 학생수용계획을 보고토록 의무화한 것은 학교신설의 경우에만 적용되는 것이고, 가사 그 규정을 교육감이 어겼더라도 이로 인해 조례가 무효로 되는 것은 아니라고 강변하고 있다.
두밀분교가 도서벽지학교였다는 점과 관련해서 재판부는 위 법은 학교가 존속함을 전제로 하는 것이므로 교육감이 이를 폐교시켰다 하여 위법이라고 볼 수는 없다고 판시하였다. 그러나 법원의 논리대로라면 진흥법에 의해 지정된 도서벽지학교를 조례로 모두 폐지하는 것도 적법하다는 것인데 이는 국회가 제정한 법을 지자체의 조례로 무력화시킬 수 있다는 것으로서 있을 수 없는 일이다. 헌법 제117조 제1항에 의하면 분명 조례는 법령의 하위에 있음이 명백한 바 그렇다면 법원의 해석은 헌법상 법체계를 무시하는 것이다.
헌법 - 법률 - 명령 - 조례 - 규칙
결국, 위 판례를 꼼꼼히 훑어 보면 우선, 통폐합을 규정한 조례를 일률적으로 위법이다, 적법이다 규정지을 수는 없는 것이고, 그 구체적인 경우 제반사정을 고려하여 재량권의 범위를 넘어섰다고 판단되거나 절차상 하자가 있는 경우에는 위법한 것으로 인정될 수도 있다는 취지로 해석된다.
통폐합이 교육적으로 우월한 결과를 초래한다는 명백한 증거가 없는 한 통폐합조치는 헌법규정에 어긋나는 것이라고 봄이 상당하다. (의심날때는 피고인, 피해자의 이익으로) 그럼에도 불구하고 법원은 거꾸로 교육감의 재량의 폭을 지나치게 넓게 인정하는 잘못을 범하였으며 나아가 피고측에서 제출한 증거만에 의존해서 결론을 내렸는 바 피고측 문서는 과학적 논거없이 작성된 것이라는 점을 간과하고 있다.
이 건 재판부와 같은 인식을 전제로 할 때 통폐합 이후 학생들이 소송을 제기하더라도 현재로서는 마찬가지의 결론이 내려질 공산이 크다. 통폐합정책이 교육재정의 미흡함과 교육정책의 실패를 농어촌교육의 희생을 통하여 보상받으려는 의도에서 비롯된 것이라는 점, 학생들을 대리 또는 대신한 주민들의 의견수렴과정이 대개의 경우 실질적 수렴이 아닌 통과의례로써 무시되었다는 점, 형식적인 조례의결 등의 절차를 거쳐 권위적으로 일사불란하게 마무리되고 있는 점 등을 직시하고 인식을 전환하는 것이 절실히 요구된다 .
■ 기타 관련사항
* 학교이름되찾기운동
초중등교육법 제4조 제1항 학교를 설립하고자 하는 자는 시설, 설비 등 대통령령이 정하는 설립기
준을 갖추어야 한다.
제3항 공, 사립학교의 설립, 경영자는 학교를 폐지하거나 대통령령이 정하는
중요사항을 변경하고자 하는 경우에는 교육부장관의 인가를 받아야 한다. (시행령 제4조, 제3조 제2호에 따르면 학교의 명칭은 중요사항에 포함된다.)
* 소규모학교 교원조직 통합운영방안
분교장을 본교로 환원하고 소규모학교 2-4개교에 교장 1인을 배치하여 겸무하게 하고, 교원조직을 통합해서 운영한다. 행정력의 낭비 방지 및 예산절감효과가 있을 것이다. 초중등교육법 제19조, 시행령 제33조 내지 37조에 따르면 교사는 학급 수에 따라 반드시 두어야 할 수를 정하고 있지만, 교장 등은 1학교에 반드시 1인을 두어야 한다는 명문규정이 없다. 기왕에도 1인의 교장이 2이상의 학교를 맡고 있는 경우가 있으며, 1999. 9. 1. 자 경북 교원인사에서 교장을 겸무발령한 전례가 있으며, 현재까지 각급학교에 초, 중등교육법에 정한 최소한의 교사수도 확보하지 못하고 있다. 따라서 교장 1인이 2개 이상의 학교의 교장을 맡는데 법령상 하등의 문제가 없다.
* 무학노인취학추진운동
구 교육법 제10조 국가와 지방자치단체는 의무교육을 받지 못하고 학령을 초과한 자 (중략) 에게
민주국가의 공민으로서 필요한 교양을 주기 위하여 적절한 교육시책을 강구, 실시하여야 한다.
초, 중등교육법 제40조 초등교육을 받지 못하고 취학연령을 초과한 자에 대하여 국민생활에 필요
한 교육을 하는 것을 목적으로 공민학교 설치, 수업년한 3년, 교사, 마을회관, 마을회관 공장, 또는 사업장 등 이용
제44조 중학교 과정을 위해 고등공민학교 설치 근거 마련, 수업연한 1년 내지 3년
초, 중등교육법이 위와 같이 정비됨으로 인하여 무학노인을 초등학교에 취학시키는 것은 쉽지 않을 것으로 여겨진다.
* 폐지되는 학교부지, 건물의 처리문제
당국은 교육적 목적에 우선 사용하고 매각은 가급적 피한다.는 입장이나 현실이 그렇지 못하다. 특히, 주민들이 기부체납한 경우 법률적으로 반환소송등이 제기될 수도 있다.
* 청원, 헌법소원등
■ 마치면서
통폐합문제를 법률적인 관점에서 접근한다는 것은 사실상의 한계가 있다. 법은 내용물이 아니라 그릇이다. 담아야할 내용물에 따라서 법은 언제든지 고쳐질 수 있는 것이다. 당국과 법원의 인식과 태도가 문제다.
이제라도 당국은 권위주의와 탁상행정의 탈을 벗고 해당지역의 목소리에 귀를 기울여야 한다. 무엇보다도 현재 추진중인 통폐합정책을 전면 유보하고 학부모, 전문가, 교사, 시민들이 함께하는 논의구조를 마련하고 충분한 공론화 과정을 거쳐야 한다.
농어촌을 살리고 농어촌을 지키기 위해서는 무엇보다도 농어촌학교가 살아남아야 한다는 절박한 상황을 겸손한 자세로 받아들이는 것, 바로 거기에서부터 우리는 다시 출발하지 않으면 안 될 것이다.
농어촌학교의 교육환경개선 및 재정확보방안이 포함된 특별법(농어촌교육특별법, 농어촌소규모학교지원특별법, 소규모학교교육진흥법, 작은학교살리기법 등 명칭이 중요한 것은 아닐 것이다) 제정을 촉구한다.
작은학교가 사라져 가는 것을 강건너 불쯤으로 치부하는 우리들에게도 잘못은 있다. 그것은 강건너 불이 아니라 발등에 떨어진 불이다. 농어촌이 사라진 미래는 우리 모두의 부담으로 남게 될 것임이 분명하기에.
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