이 글은 현행 교육감`교육위원 선거에서 선거권을 학교운영위원으로만 제한한 현행 규정의 문제점을 검토한 것입니다.

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안선회



현행 교육감·교육위원 선거제도의 문제점 중심


지금까지 살펴본 교육감·교육위원 선거에서의 부패가 나타나는 가장 중요한 원인으로는 선거제도의 문제점을 들 수 있다. 선거제도의 문제점으로는 지방교육자치의 민주성을 실현하기 어렵게 하는 선거인단의 제한, 교육위원 피선거권의 지나친 제한, 선거운동의 지나친 제한, 교육감·교육위원장 결선투표제 등을 들 수 있다. 이와 함께 선거제도만이 아니라 교육계에 존재하는 교사와 학부모의 잘못된 의식도 교육감·교육위원 선거에서의 부패가 발생하는 주요 원인으로 들 수 있다.


가. 선거인단의 제한


⑴ 선거인단의 규정


선거제도의 문제점으로 가장 많은 지적과 비판을 받고 있는 것이 선거인단의 제한 문제이다. 선거인단은 현재 지방교육자치에관한법률 제62조에 의해 규정되고 있다. 지방교육자치에관한법률 제62조 (선거인단의 구성등) 제1항은 ‘교육위원 또는 교육감의 선거인단은 선거일공고일 현재 초·중등교육법 제31조(학교운영위원회의 설치)의 규정에 의한 학교운영위원회위원 전원(이하 "학교운영위원회선거인"이라 한다)으로 구성한다’고 규정하고 있다.


물론 학교운영위원회위원 전원을 선거인단으로 규정한 것은 이전의 선거인단을 보다 확대한 것이다. 종전에는 학교운영위원회 선거인(학교당 1인의 학부모위원 또는 지역위원)과 교원단체 선거인(학교운영위원회선거인의 3%, 교원), 그리고 학교운영위원회가 구성되어 있지 않은 사립학교의 경우에는 학교당 1인의 대표로 선거인단을 구성하였으나, 현행 법률은 이를 좀더 확대하여 학교운영위원회 전원으로 선거인단을 구성하도록 개정하였다.


⑵ 선거인단 제한이 가져오는 문제점


그러나 근본적인 문제점은 전혀 해소되지 않았다. 선거인단의 제한은 교육감·교육위원 선거에서 나타나는 부패의 근본적인 원인으로 작용하고 있다. 그리하여 다음과 같은 심각한 문제점을 불러일으킨다.


첫째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 후보자들이 금품과 향응 제공 등의 부패가 발생하기 쉽다. 불법 선거운동의 대상, 로비대상이 적기 때문에 불법선거의 유혹을 거부하기가 쉽지 않다. 실제로 2004년에 유치원·초·중·고교 학생수 157만3000명, 초·중·고교와 특수학교 1227개교, 초등교원 2만5000여명, 중등교원 4만700여명, 예산 약 4조5000억원을 집행하는 ‘서울시교육감’을 선출하는 유권자는 고작 1만2142명이었다. 2004년 제주도 교육감 선거인단은 1920명에 불과하였다. 특히 교육위원은 권역별로 나누어 선출하기 때문에 교육위원 선거 유권자수는 더욱 줄어들게 된다. 결국 교육위원 선거는 후보가 난립하기 때문에 수백 명의 지지를 얻고서도 당선이 가능한 조건이 발생한다. 이러한 상황에서는 극히 적은 선거권자인 학교운영위원들을 대상으로 한 금품, 향응 제공 등의 부패가 발생할 수밖에 없다.


둘째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 담합 등의 부패가 발생하기 쉽다. 이미 부패 유형에서 서술하였지만 특정 학연을 중심으로 선거권을 가진 학교운영위원들끼리 담합하여 교육위원과 교육감 선거에 임한다. 특정 교대와 사대 출신자들이 담합하고 특정 교육대학원 출신들이 담합하기도 한다. 또는 초등은 초등끼리, 중등은 중등끼리 담합하고, 특정 지역 출신자끼리 담합하여 선거를 치른다. 사립학교 운영위원은 사립학교끼리, 학원장 출신 운영위원들 역시 그들끼리 뭉쳐서 자신들의 이익을 대변해 주는 후보와 담합을 시도한다. 결국, 교육위원과 교육감 선거는 일정 부분 ‘담합선거’라고 해도 과언이 아니다.


셋째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 후보자들의 조직력에 선거 결과가 좌우될 수 있다. 학교운영위원들은 학부모 운영위원을 제외하고는 거의 대부분 학연, 지연, 학교급별 조직, 교원조직 등으로 조직화되어 있다. 이러한 조직화는 이들의 내부 조직 문화와 맞물리면서 소속한 조직과 함께 선거운동을 하는 것이 보통이다. 이에 비해 학부모 학교운영위원들은 상대적으로 덜 조직화되어 있다. 하지만 학부모들은 대체로 교장 또는 교사들과 연결되어 학교운영위원회 활동을 하는 것이 일반적이다. 즉, 교장이나 교감의 권유를 받거나 교사들의 권유를 받아 학교운영위원회 활동을 하며 진행과정에서도 의사 교환을 하는 경우가 많다. 물론 학부모 학교운영위원들은 자신들의 사회·경제적 지위에 따라 판단하는 경우도 적지 않지만, 교장·교감을 포함한 교원들의 권유 또한 쉽게 무시하지 못하는 것이 우리가 처한 현실이다. 결국, 선거권이 학교운영위원들에게 제한됨으로 인하여 교육위원과 교육감 선거는 제도적으로 ‘패거리선거’로 전락할 가능성을 가지고 출발하고 있다.


넷째, 선거권이 학교운영위원이라는 한정된 소수에게만 주어지기 때문에 교육계의 ‘교육전문가집단의 집단이기주의’에 선거 결과와 교육정책 수립이 좌우될 수 있다. 여기에서 말하는 ‘교육전문가집단의 집단이기주의’는 특정 학연 중심의 집단이기주의를 말하는 것이 아니다. 여기서의 집단이기주의는 교장·교감, 대학교수, 교사를 포함한 교원 집단과 교육행정가 집단, 즉 교육전문가집단 모두의 집단이기주의를 말한다. 이를 간략하게 표현하면 ‘교육집단이기주의’라고 할 수도 있다.
초중등교육법시행령에 따라 학교운영위원회가 구성되는데, 학교운영위원 전체의 비율을 놓고 보면, 일반적으로 당연직 위원인 교장과 30-40%의 교원, 40-50%의 학부모, 10-30% 정도의 지역위원으로 구성된다. 그런데 지역위원의 적지 않은 비율이 대학교수, 교육공무원, 다른 학교 교사 등의 교육공무원 또는 교원들로 구성된다. 결국, 선거권자의 50% 이상이 교원들이라고 할 수 있으며, 교육청공무원을 합하면 그 비율은 더 올라간다. 따라서 현행제도에서는 교육감·교육위원 후보자들이 당선을 위해서는 다수의 학생과 학부모가 아니라 교원단체의 지지를 얻어야 하는 것이 가장 중요한 관건이 되고 말았다.
더욱이 이들은 선거에 기권하는 경우가 거의 없고, 학부모 학교운영위원들에게 상당한 영향력을 행사하기 때문에 실제 선거에서 차지하는 비중은 더욱 크다. 지금은 선거와 교육정책의 수립·집행에서 표면적으로 교육관료집단과 교원집단이, 한국교원단체총연합회와 전국교직원노조가 대립하는 것으로 보이지만, 실제로 그들은 교육전문직이라는 교육집단의 이익과 기득권에 대해서는 거의 비슷한 입장을 보이고 있다.
가장 대표적으로 교원평가를 비롯한 교원정책에 대한 입장이 그러하고, 교육자치와 지방자치의 분리와 통합 문제, 교육위원·교육감 선거권 및 피선거권, 학교자치구조 개선 방법, 학교에 대한 학생과 학부모의 선택권, 학교의 다양한 형태로의 변화 등의 문제에 대해서도 교육전문집단들의 이익과 입장은 거의 일치한다. 더욱이 앞으로는 바로 이러한 쟁점이 더욱 강하게 부각되면서 그들의 ‘교육집단이기주의’는 더욱 뚜렷하게 나타날 것이다. 그 논리적 근거는 자신들에게 유리하게 재해석된 전문성, 정치적 중립성과 자주성 등이다. 그에 따라 교육관료·교원을 포함한 교육전문 집단과 학부모들의 교육적 쟁점에 대한 입장의 차이가 점점 더 드러날 것으로 전망된다.
그러한 상황에서 현 선거제도가 그대로 유지될 경우 대다수 학생과 학부모의 요구와 의견보다는 교원과 교육관료들의 요구와 의견에 의해 교육정책의 수립과 집행이 이루어질 가능성성이 더욱 크다. 즉, 현재의 교육감·교육위원 선거제도가 학생과 학부모를 위한 교육정책의 수립과 집행을 가로막고 있다고 할 수 있다. 그 결과 교육자치에 대한 주민통제가 아니라 교육자치에 대한 교원통제로 전락할 가능성도 있다.


다섯째, 선거권이 학교운영위원으로 제한되기에 교육자치의 주민통제 원리에 근본적으로 위배된다. 지방자치, 교육자치의 가장 기본적인 원리가 주민통제 원리이다. 그러나 현재의 선거제도에서는 교육위원과 교육감 선출에 모든 주민이 참여하지 못하고 일부 주민만이 선출에 참여하고 있다. 여기서 일부 주민이란 학교운영위원을 일컫는 것으로 이들이 교육 및 학예에 대한 지역 주민의 대표로 교육감이나 교육위원을 선출하는 것은 전체 주민자치 정신에 어긋나는 것이다. 이는 결국 앞에서 밝혔듯이 지방교육자치가 일반 주민, 즉 학부모의 의사가 아닌 교육집단의 의사와 요구에 따라 이루어지는 결과를 낳게 된다.


여섯째, 선거권이 학교운영위원으로 제한되기에 주민의 기본권(선거권, 평등권 등)이 제한되고 있다. 이러한 문제점 지적에 대해 일부에서는 헌법재판소에서 이미 합한 판결이 났다고 주장하고 있다. 헌법재판소의 판결은 아래와 같다.

헌법재판소 판례
"지방교육자치의 영역에서는 주민자치의 원칙이라는 민주주의적 요청만을 철저하게 관철하는 것이 반드시 바람직한 것으로 볼 수 없고, 교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있다 하더라도 이는 헌법적으로 용인될 수 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 하고 있는 것은, 지방교육자치제에서 요구되는 교육의 자주성에 대한 요청과 민주적 정당성에 대한 요청 사이의 조화를 꾀하기 위한 것으로서, 비록 주민의 대표성이나 주민자치의 원칙의 측면에서는 다소 부족한 점이 있다고 하더라도 이는 입법부에 주어진 합리적인 재량의 범위 내의 것이라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 주민자치의 원칙을 위배하여 청구인들의 선거권을 침해한 것이라고는 볼 수 없다." 헌법재판소. 2002. 3. 28. 선고 2000 헌마283



그러나 이러한 헌재의 판결은 학교운영위원들에게만 선거권이 주어지는 법률 조항이 우리 헌법에 위배되지는 않는다는 것을 밝힌 것뿐이다. 다시 말하면 이미 헌재의 판결문은 학교운영위원들에게만 선거권이 주어지는 법률 조항이 “교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있다 하더라도 이는 헌법적으로 용인될 수 있다”고 판결한 것으로 보아, 민주적 정당성이 후퇴하고 있다는 것을 분명히 인정하고 있다는 점이다. 다만, “주민의 대표성이나 주민자치의 원칙의 측면에서는 다소 부족한 점이 있다고 하더라도 이는 입법부에 주어진 합리적인 재량의 범위 내의 것”이라고 판결한 것이다.
이러한 판결은 교육위원과 교육감 선출을 주민 직선으로 해서는 안 된다는 것을 밝힌 판결이 아니다. 학교운영위원들이 선출하더라도 재량권 범위 내에 있어 위헌이 아니라는 것을 밝힌 것뿐이다. 따라서 좀더 바람직한 방향으로 수정되어야 할 여지는 얼마든지 존재한다. 가장 바람직한 것은 교육정책 결정과정에 주민 전체가 참여할 수 있는 권리와 기회를 근본적으로 보장하는 것이다. 헌재의 판결문을 그대로 인용하더라도 “지방교육자치의 영역에서는 주민자치의 원칙이라는 민주주의적 요청만을 철저하게 관철하는 것이 ‘반드시’ 바람직한 것으로 볼 수 없”지만, 현재 이루어지고 있는 학교운영위원에게만 선거권을 제한하는 선출방식보다는 훨씬 더 바람직한 제도인 것만은 부인할 수 없다. 지방교육정책 결정의 진정한 주권자는 바로 주민, 즉 학생과 학부모인 것이다. 이제는 교육정책 결정권한을 진정한 주권자인 주민, 즉 학생과 그들의 친권자인 학부모들에게 돌려주어야만 한다.


일곱째, 학교운영위원회와 교육위원회는 목적과 기능이 다르다. 학교운영위원회가 담당하는 업무는 "1. 학교헌장 및 학칙의 제정 또는 개정에 관한 사항 2. 학교의 예산안 및 결산에 관한 사항 3. 학교교육과정의 운영방법에 관한 사항 4. 교과용도서 및 교육자료의 선정에 관한 사항 5. 정규학습시간 종료후 또는 방학기간중의 교육활동 및 수련활동에 관한 사항 6. 교육공무원법 제31조 제2항의 규정에 의한 초빙교원의 추천에 관한 사항 7. 학교운영지원비의 조성·운용 및 사용에 관한 사항 8. 학교급식에 관한 사항 9. 대학입학 특별전형중 학교장 추천에 관한 사항 10. 학교운동부의 구성·운영에 관한 사항 11. 학교운영에 대한 제안 및 건의 사항 12. 기타 대통령령, 특별시·광역시 또는 도의 조례로 정하는 사항"등의 심의이다. 학교운영위원회의 업무가 오로지 그 학교 안의 문제에 집중된 반면, 교육위원회나 교육감의 업무는 초·중·고등학교의 문제만 아니라 교육과 학예 등 자치사무에 관한 전반적 사무를 관장하기 때문에 학교운영과 관련된 당사자에게 참여권을 인정한 학교운영위원회의 위원선출제도를 동시에 교육위원과 교육감의 선출제도로 이용한 것은 제도의 기본적인 취지를 고려하지 않은 것이다. 송기춘(2002). 시·도 교육위원 및 교육감 선거인단 구성의 헌법적 문제점. 경남법학 17호. 경남대학교법학연구소.



여덟째, 학교운영위원은 주민 대표하는 인사가 될 수 없다. 현재의 선거제도는 다수 학부모들의 선거권을 제약하고 있을 뿐만이 아니라, 유치원, 공민학교 등 일부 학교운영위원회가 설치되지 않은 학교의 학부모 및 교원 등이 선거권을 가질 수 없는 데 따르는 대표성 문제도 제기될 수 있다. 또한, 학교운영위원이 주민대표라고 할 수 있는지도 의문이다. 대부분의 학교에서 학교운영위원, 특히 학부모 운영위원은 학부모의 직접 선출보다는 학교장·교감의 의도에 따라 섭외되어 참여하는 경우가 많기 때문이다. 따라서 학교운영위원이 주민인 학부모의 의사를 정확하게 반영하는 것은 거의 불가능하다. 또한 학교운영위원은 일천만 명이 넘는 학부모와 24만여 명의 교원의 대표를 거의 비슷한 비율로 구성하고 있다는 근본적인 문제점을 지니고 있다. 학교운영위원은 결코 주민 전체를 대표하지 못한다. 송기춘(2002)의 연구를 인용하여 그 이유를 제시하면 다음과 같다. 송기춘(2002). 전게서.



① 학교운영위원 선출과정이 민주적으로 운영되지 않는다. 특히, 학부모 운영위원은 교장·교감의 권유에 의해서 참여하고, 무투표 당선되는 경우가 대부분이다. 운영위원의 선출을 위한 선거과정에 그 공정성을 감시하기 위한 선거관리위원회는 극히 형식적으로 조직되고 운영됨으로써 선거인단이 민주적 절차를 통하여 선출되었는지에 의문을 나타내고 있을 뿐 아니라, 선거인명부의 작성과 열람, 후보등록절차 등에 관한 절차가 제대로 준수되는지는 의문이다. 시·도 선거관리위원회는 교육위원과 교육감 선거에 대해서만 관리업무를 담당하고 그 전단계 선거절차인 학교운영위원 선출과정에는 전혀 감독을 하지 않고 있는데, 이는 물론 인력의 한계 때문이기도 하지만 결국은 교육위원 선거인 선출의 공정성을 담보하지 못함으로써 선거의 민주성을 훼손하는 것이라고 할 수 있다.


② 지역주민이 지역위원으로 선출되는 과정이 민주적으로 운영되지 않는다. 지역위원은 학부모위원과 교원위원의 선출이 끝난 후 학부모위원과 교원위원의 추천을 받아 무기명투표로 선출된다. 학교운영위원회 위원 가운데 10-30%의 비율로 지역위원이 선출되는 것은 확실하지만 지역주민이 학교운영위원회 운영위원 선출과정에 적극적으로 참여할 수 있는 길은 다음과 같은 이유로 거의 확보되어 있지 않다고 할 수 있다.


㉠ 학교운영위원회의 지역위원을 선출할 경우 지역주민 누구나가 관심 있는 사람이면 지역위원에 선출될 수 있도록 공지되어야 하지만 현행의 운영위원 선출과정에서는 지역주민이 널리 참여할 수 있는 기회조차도 알려지지 않고 학교운영위원회 내부에서 처리되고 마는 것이 일반적이다. 결국 교육위원의 선거인단 선출이 지역주민에게 전혀 공지되지 않고 지역주민의 의사를 수렴하는 과정이 모두 생략된 채 학교운영위원회에서 처리된다는 점에서 주민의 참여가능성이 극히 적으며 따라서 전혀 민주적 대표성을 확보하는 장치를 가지고 있지 않다.


㉡ 지역위원에 선출되기 위해서는 교원위원 또는 학부모위원의 추천을 받아야 하므로 이들의 추천을 확보하지 않고서는 지역위원에 선출될 수 없다는 점이다. 즉 지역주민은 선출될 가능성이 있을 뿐 학부모가 아니고는 선출할 자격이 주어지지 않는다는 것이다. 학부모위원은 학부모가 선출하지만 지역위원은 지역민이 아니라 이미 구성된 운영위원회의 구성원(학부모위원과 교원위원)에 의하여 추천되지 않으면 안된다는 점에서 이중적으로 간접적인 선출과정을 거치게 되며 이 점에서 지역위원은 다른 운영위원과는 이질적이다.


㉢ 지방교육자치기관인 교육위원회가 담당하는 업무가 비단 초·중·고등학교에 관한 것만이 아니고 특히 교육문제는 학교를 졸업한 세대와 장차 교육을 받을 세대가 모두 관계되는 것임에도 불구하고 학부모와 교사의 참여를 위주로 하고 지역주민은 적게는 10%의 비율로 참여할 수 있게 한 것은 교육의 전문성과 자주성을 고려한다고 하여도 지역주민의 참여를 지나치게 봉쇄한 것으로서 지역주민에 대한 자의적인 차별이라고 할 수 있을 것이다.


③ 학부모 위원과 지역위원의 비율에 비해, 교원위원의 비율이 지나치게 많다. 이를 구체적으로 확인하기 위해 2001년 4월 1일 현재 경상남도의 교원현황을 보면, 유치원, 초·중·고등학교와 특수학교, 고등기술학교의 교원은 전체 26,511명이며, 학교운영위원회가 구성되는 초·중·고등학교 교원은 유치원 2,382명, 특수학교 222명, 고등기술학교 29명을 제외한 23,878명이다. 이 가운데 국·공립학교 교원은 19,432명(국립 13명 포함)이다. 사립은 4009명이다.


교육의 전문성을 고려할 때 교육위원의 선출과정에 교육전문가인 교사의 대표가 참여하는 것은 나름의 합리성이 있다. 하지만 이러한 차별은 지역주민의 참여가 극히 제한적임을 생각하면 그 합리성에 의문을 가지게 된다. 경상남도의 예를 들어 2001년 4월 기준으로 20세 이상 유권자 인구수가 약220만명이고 이 가운데 학부모를 약 80만으로 할 때 지역주민 140만명이 운영위원 가운데 약 17.5%를, 학부모 80만명이 약 46.7%를 차지하는 반면 약 2.4만명의 교원이 약 35.8%의 선거인단을 차지하는 것은 선거인단 구성에서 교원을 지나치게 우대하는 것으로 불합리한 차별이라고 할 수 있을 것이다. 특히, 지역주민은 학부모에 비하여 선거인에 선출될 가능성이 1/4.67에 불과하다고 볼 수 있다. 학부모가 교육에 관한 관심이 최고조에 달하였다고 하여도 기성의 세대로서 지역주민의 교육에 관한 참여에 이 정도의 차별을 하는 것은 그 정도가 지나치며 따라서 합리적 근거가 없는 자의적 차별이라 해야 할 것이다.


이와 같은 선거제도 아래서 교원의 일정비율이 선거인이 되는 것은 학맥이나 인맥에 의한 선거운동, 즉 ‘패거리선거’를 가능하게 하는 조건이 된다. 나아가 이미 지적하였지만 교육정책 결정이 지나치게 교원 중심으로 이루어지게 하는 원인이 된다. 또한 지역주민, 학부모의 교육정책 결정 참여권한을 근본적으로 제약하고, 교육에 관한 학생과 학부모의 요구 와 이해 반영을 극히 어렵게 하는 원인이 된다.