이 글은 다른 목적으로 쓴 글의 일부를 옮겨논 것입니다.

교육정책 결정의 원칙이 어떻게 정립되어야 하는지 정리를 해본 글입니다.

교원, 관료, 전문가 위주의 교육정책결정이 아니라 학생과 학부모를 위한, 학생과 학부모, 즉 국민에 의한 교육정책결정을 강조하고 있습니다.

아직 완성되지 않았고 수정될 수 있지만 일부 글을 올려 다른 분들이 참고하여 주시기 바랍니다.


안선회

*****************교육정책 결정의 원칙*******************

안선회
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모든 정책이 그러하듯이 교육정책 결정은 그 과정에서 지켜야 할 원칙이 확립되어야 한다. 우선, 이러한 원칙은 사회 구성원들이 동의한 철학적 가치와 신념에 근거해야 한다. 한국교육행정학회(1996: 29-32)는 교육정책의 수립·집행과정과 목표 및 성과 면으로 구분하여 교육정책의 기본적인 가치를 제시하고 있다. 한국교육행정학회(1996). 교육정책론. 교육행정학전문서 1. 서울: 도서출판 하우.

먼저 교육정책의 수립·집행과정 면에서는 ① 적합성, ② 합리성, ③ 민주성, ④ 효과성, ⑤ 능률성, ⑥ 책무성 등의 가치를 들고 있다. 여기서 적합성은 교육정책이 사회적 요구에 부응하는 정도를, 합리성은 교육정책의 수립과 집행 및 평가의 과정에서 지성의 원리, 과학적 문제해결 방식이 존중되고, 계획의 논리가 존중되어야 함을 의미한다. 민주성은 전횡과 독단을 배제하고 책임과 권한을 분산시키며 조직 구성원의 참여 폭을 넓히는 것을 의미한다. 효과성은 교육목표 달성의 정도를, 능률성은 조직구성원의 심리적 욕구를 충족시키는 정도를, 책무성은 교육정책을 수립하거나 집행하는 사람들이 그들이 속한 집단이나 공동체에 대하여 스스로의 행동을 책임지고 설명할 수 있음을 의미한다.
교육정책의 목표 및 성과 면에서는 ① 형평성, ② 수월성, ③ 자율성, ④ 공익성 등을 들고 있다. 형평(equity)이라 함은 균형·공정·평등과 상통하는 개념이다. 모든 국민에게 교육에 접근할 수 있는 균등하게 보장하며, 나아가서 교육의 여건에 있어서의 균등화를 꾀하는 것이 곧 교육에 대한 기회균등의 원리이다. 이는 사회적 약자에 대한 적극적 차별정책이 사회정의에 적합한 것이라는 논리에 입각한 것이며, 적극적으로 형평과 기회균등을 추구하고자하는 뜻이다. 수월성은 교육의 성과가 훌륭하게 나타나는 정도를 말하며, 교육의 질 향상과 내실화를 꾀한다는 의미이기도 하다. 자율성이란 어떤 개인이나 기관이 스스로 결정하고 선택하는 자주적 결정의 정도를 말한다. 공익성이란 공공의 이익을 앞세운다는 뜻으로서 사회를 구성하는 대다수의 일반이익을 추구하며, 소수 특권층의 이해관계에 사로잡히거나 일부 사람에게 특혜를 주는 것은 공익에 위배되며 사회정의에 어긋나는 것으로 본다. 그러나 무엇이 공익에 부합하는가 하는 구체적인 기준에 관해서는 항구불변의 기준이 없다. 그것은 시대와 사회에 따라 변동이 가능한 유동적인 개념이다.
정태범(1999: 18-21)은 공공정책, 특히 교육정책에 영향을 미치는 네 가지 가치, 즉 정의, 자유, 균등, 효율을 들고 있다. 이러한 가치는 정책에 따라 ① 어떤 정책이 옳으냐 그르냐, ② 어떤 정책이 좋으냐 싫으냐, ③ 어떤 정책이 균등하냐 불균등하냐, ④ 어떤 정책이 효율적이냐 비효율적이냐하는 기준의 적용으로 나타난다는 것이다. 그러나 이러한 가치 설정은 개념 구분에 어려움이 존재한다. 정의의 의미를 자유와 평등의 조화로부터 찾는다면, 자유와 기회균등은 정의 개념에 포함되어 서술될 수 잇기 때문이다.
이러한 논의를 종합하여, 정책결정체제가 교육정책결정과정에 반드시 준수해야 할 원칙을 정리한다면 다음과 같다. 이는 교육정책 결정의 원칙이자 교육정책을 비교·평가·선택하는 기준이 되기도 한다.

⑴ 교육의 내재적 특성 : 인본주의에 근거한 교육적 타당성

모든 정책은 정치적인 과정을 거쳐 결정되는 것이다. 그러기에 정치적 목적과 의도, 행위, 정치체제에 의해 영향을 받지 않을 수 없다. 또한 교육정책 결정은 교육정책 결정체제의 관련자들의 주관적 해석에 따라 인공적으로 구축되기도 한다. 하지만, 교육정책은 교육목적을 실현하기 위한 정책으로 나름의 내재적인 특성을 지닌다. 교육정책은 단지 인간을 대상으로 하는 것만이 아니라 바람직한 인간 형성, 인간 발달을 목적으로 인간형성과정에 영향을 미치는 정책이다. 따라서 명백하게 정치적 과정과 주관적 해석을 거친다고 하더라도, 정책결정자의 정치적 목적과 의도, 주관적 판단에 의해 좌우되기보다는 다수의 정책 대상집단으로부터 교육적 타당성을 인정받아야 한다. 즉, 교육정책 결정체제가 정치적 과정을 거친다고 하더라도 그 정책결정 구조와 정치적 과정을 통해 교육적 타당성이 충분히 검증되고 반영될 수 있는 구조와 과정을 필요로 한다.
교육적 타당성은 근본적으로 교육정책이 인간의 존엄성과 사회구성원의 바람직한 인격형성에 이바지함으로써 검증된다. 이는 Kelman이 내세우고 있는 정책결정의 두 번째 평가기준과 일치한다. 최병선(2000: 320)에 의하면 Kelman은 정부의 정책결정활동은 타인에 대하여 윤리적으로 행동할 수 있도록 가르치고(teaching ethical behavior toward others), 우리의 인격을 형성(molding our character)하는 학교로서의 기능을 수행해야 한다. 최병선(2000). Kelman의 이러한 평가기준은 특히 바람직한 인간 발달을 추구하는 교육정책 결정의 원칙으로서 더욱 가치 있게 수용되어야 한다.

⑵ 교육의 민주성 : 학생과 학부모를 위한 교육정책

모든 정책의 가장 중요한 대상집단은 정책집행을 담당하는 행정관료가 아니라 국민이다. 정책을 결정하는 국회와 대통령은 국민의 선거를 통해 구성된다. 모든 정책 결정은 국민의 참여와 지지·동의를 통해 정당성을 획득하며, 국민의 삶의 질 향상을 위해 이루어진다. 정책결정에 참여하는 전문가들도 자신들이 아니라 정책수혜집단인 국민들을 위해 더 나은 정책을 만들기 위해 참여하게 된다. 그 결과 정책은 구성원들의 삶의 전과정, 전영역에서 삶의 질을 서서히 개선하여 간다.
교육정책도 마찬가지이다. 교육정책은 교원·관료만이 아니라 국민들의, 학생과 학부모들의 삶의 질을 좌우한다. 바람직한 교육을 통해 학생과 학부모, 즉 모든 국민의 삶의 질 향상을 추구한다. 이를 위해 교육행정가와 교원들이 최선을 다하는 것이며 교육정책은 그러한 교육행위를 올바른 방향으로 조성하기 위해 존재한다. 따라서 교육정책의 가장 중요한 목표와 준거는 교원과 교육행정가가 아니라 학생과 학부모이다. 이는 교육정책이 일차적으로 학생과 학부모의 이해와 요구, 학생과 학부모의 삶을 개선시켜야 한다는 것을 의미하는 것과 동시에 학생과 학부모의 지지와 동의에 기초해야 함을 의미한다. 즉, 교육정책 결정은 주권을 지닌 국민의 요구와 동의·지지에 근거해야 한다. 여기서 국민은 정책의 가장 중요한 수혜자인 학생과 학부모를 의미한다.
그러기에 전문성을 내세워 관료, 전문가라고 불리는 대학교수, 교원들 위주로 제안되고 결정되는 교육정책 결정체제는 전면적으로 개선될 필요가 있다. 중앙과 지방의 교육자치제도를 비롯한 모든 교육정책 결정체제 자체가 주민, 즉 학부모와 학생의 의사가 실질적으로 반영될 수 있도록 개선되어야 한다. 교육 정책결정에 있어서의 전문성은 교육정책 의제에 대하여 정책대안을 만들어 제안하고, 학생과 학부모의 이해와 요구가 비교육적인 목적에 근거하거나 비교육적인 결과를 가져오리라고 예상될 때 이를 올바른 방향으로 이끄는 정도로 제한되어야 한다. 교원과 교육행정가들이 국가로부터 위임받은 권한도 학생과 학부모의 교육권 실현을 위해 존재하는 것이며, 학생과 학부모의 교육권 실현을 위한 권리로 이해되어야 한다.
이러한 민주성이 교육정책 결정의 원칙으로서 교육정책 결정에 반영되도록 하기 위해서는, 내용적으로는 자유와 평등을 통한 인간 존엄성이라는 민주주의의 근본 원리를 실현하는 교육정책 결정을 추구하며, 형식적으로는 교육정책 결정체제의 권력구조에서의 다양한 참여의 확대라는 민주성, 정책결정·집행 등의 운영에서의 토의와 합의를 통한 결정이라는 민주성을 위해 노력해야 한다. 이를 통해서만이 교육정책의 정당성이 확보될 것이고, 효율적인 정책 집행이 가능하며, 그럼으로써 정책목표 달성이 효과적으로 이루어질 것이다.

⑶ 교육자치 : 교육의 자주성 또는 자율성
일반적으로 자주성은 스스로 주인이 된다는 의미로 외부적 지배를 받지 않는다는 독립의 개념이고, 자율성은 타율이 아닌 스스로의 내부적 통제에 의하여 운영된다는 자치의 개념이다.(표시열, 2002: 100-101)


교육정책의 또 하나의 중요한 특징으로 교육자치를 들 수 있다. 교육 부문에서 교육자치에 대한 전통적인 견해는 교육자치를, 지방교육행정기관을 지방자치단체의 일반행정기관으로부터 분리하고 독립시켜 운영하도록 하는 것으로 이해하고 있다.(윤정일, 39: 김신복, 31) 곽영우(1994: 99)는 “교육의 특수성으로 인하여 중앙에서 지방 및 학교의 수준에 이르기까지 교육행정을 일반행정에서 분리하여 공정한 민의에 따라 독자적으로 운영함으로써 교육의 자주성과 전문성 그리고 정치적 중립성을 보장하기 위한 기구와 제도”라고 정의한다. 김훈기는 일반적으로 교육의 자율성은 교육에 대한 결정이 교육내부에서 이루어지고, 교육이 그러한 내적인 원리에 따라 이루어지거나 혹은 이루어져야 하는 것을 의미한다고 주장한다.(김훈기, 2003: 13) 표시열(2002: 71)은 교육의 자주성이란 “교육은 계층제 원리에 의한 일반행정의 명령·복종체제와 다른 자치조직으로 이루어져야 함을 의미한다”고 규정한다. 심지어 장덕호(1998)는 교육의 자율성을 “교원집단에 의해 이루어지는 교육활동이 국가나 학부모의 부당한 간섭으로 인하여 침해받지 않아야 한다”는 것으로 이해하고 있다.
또 다른 견해는 교육자치를 교육에 대한 지방자치를 교육자치라고 이해하는 견해이다.(이승종, 121) 이 견해에 의하면, 교육자치란 지방자치단체가 지방의 교육사무를 국가나 다른 지방자치단체와 같은 외부의 간섭을 받지 않고 법령의 범위 내에서 주민의 의사에 따라 자율적으로 수행하는 것으로 본다. 이강(2004: 276)은 이러한 입장을 교육자치의 필요성을 인정하지만 그 접근 방법을 행정의 효율성과 종합성에 두고 접근하는 시도라고 구분한다. 그러한 입장은 작은 투입으로 더 많은 정책효과를 거두려는 것과 자치구역 내의 사무를 종합적으로 계획하고 지원하며 효과를 산출하는 것이 바람직하다는 주장한다. 그 결과 한국에서의 교육자치 논쟁의 핵심적인 요소는 자주성과 전문성을 중시하는 입장과 효율성과 종합성을 중시하는 입장이 된다. 이러한 교육자치에 대한 쟁점의 구도는 교육자치 우위론자들의 승리를 암시하고 있다. 헌법 제31조 제4항에 규정된 교육의 자주성·전문성· 정치적 중립성에 의해 지지되고 있기 때문이다. 그러나 이러한 쟁점은 논쟁을 소모적으로 이끌게 하며 교육자치의 개념을 어느 정도 제한하는 결과를 가져오게 한다. 즉, 학교자치라는 핵심을 비껴가게 만드는 결과를 가져온다.

그러나 이러한 교육자치, 자율성 또는 자주성 개념은 외국에서는 거의 사용하지 않는다고 지적되기도 한다. 이기우는(1996: 318)에 의하면 교육자치는 교육문제에 대한 특별한 이해 관계를 가진 당사자인 학부모, 교사, 학생을 자치의 주체로 본다. 이들 교육주체가 형성하는 공동체의 단위가 학교이므로 교육자치의 단위는 단위학교가 된다는 것이다. 이에 의하면 교육자치란 단위학교인 운영과 교육문제를 그 구성원인 교육주체(학부모, 교사, 학생)들이 교육청의 간섭을 받지 않고 자율적으로 해결해 나가는 학교자치를 의미하게 된다.
교육자치를 학교공동체에 대한 부당한 간섭주체가 될 수 있는 국가와 지방자치단체 또는 지방교육청 모두의 부당한 간섭을 배제하고 자율적으로 해결해 가나는 학교자치로 이해하면 지방행정과 교육행정은 이러한 자율적으로 이루어지는 학교의 교육을 지원해주는 기구로 설정되기 때문에 분리냐 통합이냐 하는 논쟁은 의미가 약화될 수밖에 없다. 또한 분리와 통합 논쟁이 학교구성원들이 중심이 되는 학교자치를 이루는 데 소홀하다면 그것은 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 명분으로 한 교육관료와 교원들의 기득권 투쟁 수단으로 전락할 수도 있다.
궁극적으로 학교자치로서의 교육자치는 학교교육의 다양성, 역동성, 생명력을 이끌어내는 중요한 기제가 될 수 있다. 단위학교가 외부의 구속과 제재를 받지 않고, 자율적으로 다양한 교육을 위해 노력할 때 창의적 사고력과 문제해결능력을 갖춘 교육이 탄생하고 발전할 수 있을 것이다.
이러한 논의를 통해 교육정책에서 교육자치가 중요하며 교육자치의 궁극적인 목적인 학교자치로 귀결되어야 한다는 것을 알 수 있다. 따라서 교육정책 결정은 최소한 학교자치를 규제하고 훼손하지 않는 방향으로, 나아가 학교자치로서의 교육자치를 수립하고 조장하는 방향으로 추진되어야 하는 것이다.

⑷ 제한된 합리성의 추구 : 효과성, 능률성, 과학성

정정길 등(2003: 481-482)은 합리성의 주요 의미로 기술적 합리성과 경제적 합리성을 들고 있다. 기술적 합리성(효과성)은 일정한 수단이 목표를 얼마만큼 잘 달성하는가, 즉 수단의 효과성, 달리 말하면 목표와 수단 사이에 존재하는 인과관계의 적절성을 의미한다. 한편, 경제적 합리성은 목표달성뿐만 아니라 비용의 절약도 포함하게 되어 보다 많은 결과를 얻을 때 그 값이 커지면 경제적 합리성이 높은 것이다.
그러나 교육정책은 목표와 수단 간의 인과관계를 분명하게 규명하기 어렵다. 모든 사회현상이 그렇듯이 사회현상은 서로 복잡하게 얽혀 있어 다양한 원인과 다양한 결과가 나타나고, 또 서로 간에 영향을 주고받기도 한다. 특히 교육정책은 인간의 발달을 그 내용으로 하기에 그 인과관계를 분명하게 규명하기가 어렵다. 따라서, 기술적 합리성 확인에 한계가 존재한다.
또한 교육정책은 인간의 신체발달만이 아니라 정서적·도덕적 발달까지 추구하기에 그 결과를 계량화하는 데 한계가 있다. 따라서 비용-편익 분석이 제한될 수밖에 없다. 교육정책의 효과도 매우 장기간에 걸쳐 다양하게 나타나며, 정서적·도덕적 효과까지 나타나기에 비용-효과분석에도 많은 어려움이 따른다. 결국, 경제적 합리성(능률성) 추구도 어느 정도 제한된다고 할 수 있다. 앞에서 언급하였듯이 동일한 비용으로 최대 효과를 내거나 동일한 정책 효과를 내기 위하여 최소의 정책비용을 지불하려고 하는 것이 경제적 합리성 개념이다. 결국, 경제적 합리성이란 능률성과 동일한 의미로 쓰인다.
그러나 합리성에 한계가 있다는 지적이 교육정책 수립에서 기술적·경제적 합리성을 무시해도 좋다는 의미는 아니다. 모든 교육정책 수립에 있어 가능한 범위 내에서 최대한 합리성을 추구하는 노력이 경주되어야 하지만, 경제정책 등과 비교해서 합리성의 확보가 어렵다는 것이다. 이러한 한계를 인식한다고 해도 기술적 합리성(효과성)과 경제적 합리성(능률성)을 확보하기 위해 최선을 다해야 할 것이다.
또한 교육정책 결정에서 최대한 절차적 합리성을 추구하려는 노력이 필요하다. 정정길 등(2003: 483)에 따르면 절차적 합리성이란 “행동 대안을 채택하기 위하여 사용된 절차가 인간의 인지 능력과 한계에 비추어 보았을 때 얼마만큼 효과적이었는지의 정도”를 의미한다. 그러므로 결과적으로 선택된 대안이 최선인지 아닌지와 관계없이 그 대안을 선택하기 위하여 밟은 절차가 적합한 것이면 절차적 합리성은 확보된 것이다. 이러한 절차적 합리성은 교육정책의 목표와 수단의 판단에 있어 상이한 판단으로 인해 이해집단 간의 대립과 갈등이 발생하고 있는 상황에서 목표달성의 최적 수단의 선택 정도를 의미하는 실질적 합리성의 정도를 좀더 높일 수 있는 현실적 방안이 될 수 있을 것이다.
조남두(2000: 423) 는 합리성을 “교육정책의 수립과 집행 및 평가의 과정에서 가치지향적인 정책에 객관성과 과학성을 부여하여 현실에 입각한 합리적인 교육정책을 형성하자는 것”으로 규정한다. 합리성의 개념에 과학적 절차와 현실 적합성의 의미를 포함시키고 있다.
이렇게 합리성은 효과성, 능률성, 과학적 절차 등의 의미로 이해된다. 어떤 정책 결정에서도 완전한 합리성은 불가능하다. 특히, 교육정책 결정에서의 합리성은 그 특성으로 인해 제한적일 수 있다. 그러나 그러함에도 불구하고 그 의의 자체가 매우 중요하기에 교육정책 결정과정에서 가능하다면 최대한 합리성을 확보하기 위해 노력해야 한다.

⑸ 사회정의(justice)(공평성 또는 형평성, equity)

사회정의(justice), 공평성(equity)은 학자에 따라 다양한 의미로 쓰이고 있다. 공평성(equity)은 일반적으로 공정성(fairness), 정의(justice)의 뜻으로 쓰이고 있다. 앞서 서술한 형평성과 같은 의미로 쓰인다. 정정길 등(2003: 396-398)에 의하면 공평성은 ‘동일한 경우는 동일하게 취급’하고, ‘서로 다른 것은 다르게 취급’하는 것이다. 전자를 수평적 공평성, 후자를 수직적 공평성이라고 부른다. 수평적 공평성은 모든 인간이 존엄과 인격의 면에서 동등하기 때문에 다른 측면에서는 차이가 있으므로 자이가 있는 경우에는 차이 있는 취급이 있어야 한다는 것이다.
이때 차이 있는 취급(unequal treatment)은 보통의 경우에는 ‘서로 차이 있는 상황에 있는 사람들을 보다 평등하게 만들기 위하여’ 행해지는 것이다. 즉, 사회적 약자를, 인간다운 생활의 측면에서 사회적 강자와 거의 동등하게 만들기 위하여 사회적 약자에게 보다 많은 혜택을 주고 정책 비용을 보다 적게 부담시키는 것이다. 결국, 이러한 수직적 공평성은 배분적 정의를 의미하게 된다. 즉, ‘정책효과와 정책비용의 배분이 사회정의로서의 배분적 정의에 합치되는 정도’를 의미하는 것으로 규정할 수 있다. 구체적으로는 “가난하고 약한 자에게 많은 정책효과를 향유하도록 하고 정책비용의 부담을 가볍게 하는 것이 배분적 정의, 공평성에 합치된다”는 것이다.
공평성에 입각한 정책은 경제적 측면에서는 중요하지 않겠지만 정치적 측면에서는 중요한 가치의 하나에 해당한다. 공평성을 지닌 정책은 그 자체로서 바람직하다고 판단될 수 있으며, 사회적 약자들의 국가와 사회에 대한 반감을 줄어들게 하며, 나아가 사회 구성원 전체의 화합을 가져와 결과적으로 사회적 융화, 국민적 단합을 도울 것이고, 정치체제에 대한 지지도를 향상시켜 정치적 안정과 체제의 정치적 능력을 향상시키는 효과를 가져온다.
이러한 공평성, 사회정의의 개념은 더욱 구체적으로 발전시킨 것이 자유주의적 평등론인 롤스의 정의론이다. 사회계약론적 관점에서 자유와 평등의 조화를 추구하는 롤스는 다음과 같은 정의의 두 가지 원칙을 제시한다. 황경식 역(2003). 사회정의론. 서울: 이학사. 105.


첫째, 각자는 다른 사람들의 유사한 자유의 체계와 양립할 수 있는 평등한 기본적 자유의 가장 광범위한 체계에 대하여 평등한 권리를 가져야 한다.
둘째, 사회적·경제적 불평등은 다음과 같은 두 조건을 만족시키도록, 즉 ⒜ 모든 사람들의 이익이 되리라는 것이 합당하게 기대되고, ⒝ 모든 사람에게 개방된 직위와 직책이 결부되게끔 편성되어야 한다.

이러한 허병기(1989)는 롤스의 정의론을 고교평준화 정책에 적용하여 다음과 같이 제시하였다.

제1원칙 - 모든 사람은 최소한의 기본적 교육을 받을 수 있어야 하며, 학습자의 교육적 선택권이 보장받아야 한다.(평등한 교육권의 원칙)
제2원칙 - 교육 차등은 다음 두 조건을 만족시키도록 이루어져야 한다. 즉,
① 차등을 위한 기준의 적합성이 보장되는 가운데(교육 차등 기준의 원칙),
② 불리한 자의 이익이 최대화되는 방식으로 이루어져야 한다(교육차등의 원칙 - 최소수혜자의 원칙).

이러한 원칙은 우선적으로, 학생과 학부모에게 교육에 대한 평등한 자유를 광범위하게 보장해주고, 교육차등은 그 기준의 합리성, 적합성이 보장되는 가운데 사회적 약자의 이익이 최대화되는 방식으로 이루어져야 함을 말한다. 정태범(1999: 19-20)은 교육에서의 자유를 지적 자유와 선택의 자유로 설명한다. 지적 자유는 사람이 태어나서 알려고 하는 의욕을 말하며, 선택의 자유는 교육활동 주체들에게 부여하는 선택의 가능성을 의미한다. 따라서 교육정책 문제에 있어 자유의 영향은 상위 교육행정권이 일반적인 원리나 기본방침만 제시해주고 학교교육권역에서 실제 운영의 세부 사항을 사항에 따라 적절히 융통성을 발휘하도록 하는 것이다.
그러나 허병기가 제시한 제1원칙과 정태범의 선택의 자유는 결국 가장 첨예한 쟁점이 되고 있는 고교평준화제도를 둘러싼 논쟁에서 평준화해제라는 논리적 결론을 가져온다. 그러나 허병기의 제2원칙 ①, 즉 교육차등 기준의 원칙과 정태범의 기회균등의 원칙에 비추어본다면 이러한 고교평준화 해제와 그 결과 나타난 교육차등은 정의로운 것이 될 수 없다. 허병기주삼환 등이 지적한 대로 학습자의 배경적 요인, 즉 부모의 경제적 능력이 강하게 작용하여 교육차등의 기준의 합리성을 침해하기 때문이다.(주삼환 외, 2000: 186-190) 달리 표현하면 실질적 기회균등이 실현되지 못하는 것이다. 물론 롤스의 정의론에서는 제1원칙인 평등한 자유의 원칙을 우선하지만 현실적인 교육정책 결정은 그렇게 단순하지 않다. 따라서 허병기가 주장한 제1원칙과 함께 제2원칙의 ②, 즉 교육차등의 기준의 원칙을 공익성을 반영하는 방향으로 확립하는 노력이 전제되어야 한다.
이렇게 사회정의, 공평성 원칙은 Kelman이 정책결정과정이 좋은 정책을 만들어낼 수 있기 위해서는 정책결정체제에 있어서 상당한 정도의 공익을 우선하는 정신(public spirit)이 표출되어야 한다는 주장과도 통한다. 최병선(2000).
앞서 살펴보았듯이 공익성이란 공공의 이익을 앞세운다는 뜻으로서 사회를 구성하는 대다수의 일반이익을 추구하며, 소수 특권층의 이해관계에 사로잡히거나 일부 사람에게 특혜를 주는 것은 공익에 위배되며 사회정의에 어긋나는 것으로 본다.
이러한 논의를 종합하면, 논리적으로는 허병기가 제시한 제1원칙인 평등한 교육권, 정태범의 선택의 자유가 우선하지만, 현실적으로 제1원칙을 실현하기 위해서라도 교육차등의 합리적 기준을 확립하고, 기회균등을 위한 교육차등의 원칙(최소수혜자의 원칙)을 함께 실현하려는 교육정책이 사회정의에 부합하여 공익을 증진하는 교육정책이라고 할 수 있다. 이러한 사회정의 규정은 정책의 실현가능성을 함께 고려한 것으로서 이를 예를 들어 고교평준화 정책에 적용한다면, 교육차등의 합리적 기준을 확립하고, 기회균등을 위한 교육차등의 원칙(최소수혜자의 원칙)을 함께 실현하려는 정책을 전제로 하여 부분적으로 평등한 교육권, 선택의 자유를 확대시키는 정책 추진 방향이 도출될 수 있다. 이에 관한 구체적인 논의는 본 논문의 주제가 아니기에 평준화제도를 예를 들어 교육부문에서의 사회정의개념을 서술하는 것으로 한정한다.

그러나 무엇이 사회정의이며, 공평한가, 공익에 부합하는가 하는 구체적인 기준에 관해서는 항구불변의 기준이 없다. 그것은 시대와 사회에 따라 변동이 가능한 유동적인 개념이다. 이러한 사실은 우리에게 어떤 한 개인과 집단의 공평성, 사회정의, 공익·공공성 개념을 강요하지 않아야 한다는 것을 말해준다. 이것이 곧 우리에게 회의주의적 태도를 요구하는 것이 아니다. 바로 그렇기 때문에 교육정책 결정체제와 과정이 더욱 민주적이어야 하며, 교육정책 결정체제의 참여자들은 학습과 설득에 개방적이어야 한다는 것을 의미한다.

⑹ 정책 대안의 실현 가능성

정정길 등(2003)은 정책 대안의 실현 가능성을 “그것이 정책으로 채택되고 그 내용이 충실히 집행될 가능성”을 뜻한다. 이는 정책으로의 채택 가능성과 채택된 후의 집행 가능성이 그 내용이 된다. 이를 좀더 구체적으로 다섯 가지로 나누어 설명하고 있다. 먼저, 기술적 실현 가능성은 정책이나 정책대안이 현재 이용 가능한 기술로서 그 실현이 가능한 정도이며, 재정적 또는 경제적 실현가능성은 이용 가능한 재원으로서 정책 또는 정책대안이 실현가능한지의 여부이다. 행정적 실현 가능성은 정책의 집행을 위하여 필요한 집행조직, 집행요원 및 전문인력 등의 이용가능성을, 법적·윤리적 실현 가능성은 정책대안의 실현과정에서 법적 제약을 받지 않을 가능성을 의미한다. 마지막으로 정치적 실현 가능성은 정치체제에 의하여 정책대안이 정책결정 국면에서 정책으로 채택되고 이것이 집행될 가능성을 의미한다. 이는 가장 중요한 개념으로서 정치세력의 지지 정도를 의미한다. 정정길 외(2003), 정책학원론. 서울: 대명출판사. 62-63.
특히, 교육정책은 그 이해관계의 순응과 불응, 그에 따른 갈등과 대립이 분명하게 나타나기에 정치적 실현 가능성이 매우 중요하다.
이러한 정책대안의 실현 가능성은 주어진 현실적 조건에 대한 정확한 판단을 필요로 한다. 주어진 조건에 근거하여 실현 가능성이 판단되어야 채택과 집행이 가능한 것이다. 그러나 이러한 사실이 현실주의적 시각에서 미리 교육정책 결정의 한계를 설정하는 주요 이유가 되어서는 안 된다. 어떤 교육정책이 여러 가치와 원칙에 비추어 바람직하다고 판단되었다면, 실현 가능성을 제약하는 요인들을 파악하고 이를 극복·제거하기 위해 노력해야 할 것이다. 결국, 소망스러운 교육정책의 여러 제약조건을 극복하고 정책을 실현시키기 위해서라도 그 실현 가능성을 정확하게 분석하는 노력이 매우 중요하다고 하겠다.



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