2021년 제3차 학부모 포럼 

- 교육정책의 흐름과 방향 ①

 

정책위원회는 2021년 11월 11일 오전 10시부터 12시까지 온라인 줌으로 학부모 포럼을 열었다. 이건희 정책위원장의 사회로 김성천 교수(한국 교원대)의 '교육정책의 흐름과 방향' 강의와 질의응답 순으로 진행했다. 이번 호에는 강의 내용, 다음 호에는 질의응답으로 나누어 총 2회로 게재한다.

 

바둑도, 인생도, 정책도 복기가 필요하다

문재인 정부의 포용국가의 비전은 복지적 관점에서 출발한다. 포용성, 혁신성, 유연성, 다양성이라는 가치가 핵심이다. 포용성은 혁신성과 결합되어야 하고, 혁신이 가능하려면 유연성과 다양성이라는 가치가 결합되어야 한다. 문재인 정부의 비전 자체는 괜찮으나 제도적 유연성이 보장되고 있는지는 점검해야 한다. 예를 들어 다양성이라는 가치는 수능시험 확대 문제에서 보듯이 공정성 문제로 회귀되어 다양성의 가치가 훼손된 상황이다. 사회적 배려 대상자나 지역균형 선발 등 지금껏 구조적으로 다양성을 마련하려고 노력하는 중이었는데 공론화 논의가 수능시험 정시 확대로 수렴되면서 공정성이 다양성을 훼손하게 된 것이다. 

교육부를 향한 공격루트는 유효한가? 해방 이후 문교부 → 교과부 →교육부를 거치며 40년 이상 현재의 시스템으로 교육부가 존재하고 있는데 교육부와 협력해서 일을 하다 보니 제자리 걸음인 상황이라고 느꼈다. 시민사회가 다른 루트를 찾아보지 않고 교육부를 통해서 일을 해결해보려는 생각을 여전히 하고 있는 것은 아닌가 싶다. 이제는 새로운 틀을 짜야 우리가 제기한 문제가 해결될 수 있을 것이다. 

그렇다면 어떤 방향으로 나아갈 것인가? 하나는 불안감이 있다. 정권교체에 따른 단절로 대통령이나 교육감이 바뀌면 정책의 단절이 온다는 불안감이 있어서 정책이 동력을 갖기 어렵다. 또 하나는 안정성이다. 정권교체와 상관없는 연속되는 정책으로, 예를 들어 자유학기제와 같이 연속성이 보장되는 경우다. 그러나 안정적일 수 있지만 경로 의존성에 치우칠 수도 있다. 

시민사회가 두 가지 경향을 보일 수 있다. 그러다 보니 공과에 대한 평가를 투입중심으로 하게 된다. 대부분의 사업을 고교학점제 연수 시간, 만족도, 행복지수 등 결과지표로 보게 된다. 교육은 결과를 성과로 확인하는 것이 쉽지 않다. 중·장기적으로 봐야 하는데 그러하지 못하다 보니 투입지표 중심으로 보게 된다. 투입지표로 보면 형식주의로 흐르게 된다. 학교가 쏟을 수 있는 에너지는 제한되어 있는데 요구사항이 많으니까 형식적으로 하게 되는 것이다. 내실 있고 의미가 있는지를 살펴야 하는데 과정은 보이지 않고 결과만 보게 된다. 바둑도, 인생도, 정책도 복기가 필요하다. 

 

문재인 정부의 교육 정책 복기해보자

 

1) 긍정적인 점 

● 누리과정 갈등 해소 

누리과정을 둘러싼 교육청과 중앙 정부간 대립과 갈등이 해소되었다. 그러나 재원을 마련하는 문제는 갈등이 심화되어 유아교육지원 특별회계법을 통해 2022년까지 누리과정 국비지원 기간이 연장된 상황이다. 기간연장 조항을 없애고 안정적 예산 확보를 위해 해결책이 마련되어야 한다. 유치원 3법(사립학교법, 유아교육법, 학교급 식법)이 국회를 통과한 것은 의미가 있다. 이후 국공립 유치원의 확대와 서비스 질을 높이기 위한 고민이 필요하고 다양한 국공립 유치원 모델(매 입형, 공영형, 부모 협동형 등) 사례를 만들어야 한다. 

● 고교 무상교육 

고등학교 무상교육으로 학생 124만 명에게 1인당 160만원의 가계 교육비 부담을 경감시켰다. 지원항목도 입학금, 수업료, 학교운영 지원비, 교과서 대금으로 확대했다. 

● 온종일 돌봄 체계 구축 

2018년 온종일 돌봄 체계를 구축하여 초등돌봄교실이 2017년 11,980 실, 24.5만 명에서 2020년 14,278 실, 28.5만 명으로 늘어났다. 마을 돌봄기관도 늘어나 2017년 4,357개소, 8.6만 명에서 2020년 4,836개소, 13.6만명으로 확대되었다. 그러나 양적으로 확대되었지만 내실 있게 운영되는 지는 판단해야 한다. 

● 교육청 사업의 교육부 차원 추진 

그동안 교육청에서 추진되던 민주 시민교육, 혁신교육지구사업, 마을교육 공동체 사업은 교육부에 흡수되었다. 

● 고교학점제 정책 기반 조성 

● 교육자치를 향한 협력 체계 구축 

교육부와 시도교육감 협의회 간 협치 체제를 구축하고 교육자치 정책 협의회를 통한 의제 발굴 및 소통 채널을 구성하였다. 

● 코로나19 대응 

감염병 대응 과정에서 미래 교육이 산업화 체제의 표준화 교육 체제에서 탈피하여 학습자 맞춤형 교육이 필요하다는 점을 깊이 인식하였다. 또한 마을과 지역을 재발견하여 유연하고 탄력적인 교육체제를 준비해야 한다는 점도 인식하고 있다. 

● 고교체제 개편 

교육정책이 입시제도에 치우친 면이 있었는데 고교 체제를 개편하는 논의가 이루어졌다. 물론 특목고나 자사고가 법적 소송을 할 수 있겠지만 고교 체제를 정리한 것은 의미 있다. 

● 역사교과서 정상화 

역사교과서 국정화 진상조사를 통해 결과 보고서를 제출하여 상황을 정리하였다. 

● 비정규직 처우개선 

 

2) 안타까운 점 

● 중장기적인 교육비전의 상실 

5.31 교육개혁의 틀을 뛰어넘지 못하고 새로운 교육비전을 만들지 못다. 

● 국가교육회의 부진과 공론화의 애매한 결론 

국가교육회의는 역대 최약체 자문 기구로 평가받고 있다. 대입제도 공론화 작업을 했으나 기존의 연구 결과를 넘어서지 못하고 애매한 결론을 내는 수준에 머물렀다. 국가교육회의가 교육부를 견인했어야 하지만 오히려 교육부가 국가교육회의를 패싱하는 현상이 나타나고 있다. 교원 양성기간 개편도 한 발짝도 나아가지 못하고 있다. 국가교육회의가 사업은 많이 했지만 여러 단위에서 수렴된 결과를 어떤 정책에 반영했는지는 불투명하다. 

● 정시 확대와 고교학점제의 충돌 

● 고등교육 - 평생교육- 직업교육의 성과 취약 

● 양질의 돌봄 체계 구축 미흡 

돌봄 체계는 마련하였으나 양질의 체계 확대는 과제로 남았다. 교육과 돌봄을 분리해서 보는 인식과 여러 부처 간 협력과 협업의 어려움이 있어 돌봄 정책이 공회전 상황이다. 

 

3) 개혁 부진의 원인은 무엇인가 

● 교육의제가 지닌 논란의 속성 

모두를 만족하는 정책은 없다. 돌봄 정책만 하더라도 학부모와 교사 의견이 대립한다. 각각을 만족시키는 합의는 어려울 수 밖에 없다. 

● 국회 견인 취약 

국회 교육상임위원회는 국회의원들이 선호하는 위원회가 아니다. 초선 의원들이 상임위에 들어오다 보니 교육정책을 파악하는 것도 쉽지 않다. 

● 비전문가가 교육을 다루는 구조 

시·도의회와 국회에서 의원들을 보노라면 교육 문제에 대해 학습하느라 시간을 쏟는다. 이 정책 저 정책을 알아본다고 우왕좌왕하다가 다른 부서로 이동하거나 변죽만 울리는 자료 요구와 질문이 이어진다. 교육을 모르는 상태에 있다 보니 교육을 담당하는 관료 조직을 견인하기 어렵다. 

● 정책 환경 변화 

예전에는 정권이 바뀌면 교육 정책을 전격적으로 발표했지만 지금은 그러지 못한다. 과외금지나 본고사 폐지와 같이 정권에서 직접 개입하여 교육 정책을 좌우할 수 있는 환경이 아닌 것도 개혁이 부진한 원인이다. 

 

4) 앞으로의 과제 

● 교육비전 구축 

● 고등교육 - 평생교육 - 직업 교육을 통 한 인생의 전망 보이기 

● 국가교육위원회 정착 

교육부와 국가교육위원회가 옥상옥 구조가 되지 않게 해야 한다. 한편으로 국가교육위원회가 직능대표가 모인 곳인데 합의가 가능할까 하는 생각도 든다. 합의 경험이 적다 보니 갈등과 지연과정이 반복되지 않을까 걱정된다. 

● 개혁의 동력 형성 

● 학생맞춤형 지원 시스템 

여전히 교육정책은 학생 개인이 따라가야 하는 구조인데 학생 맞춤형 지원이 가능하려면 어떤 시스템을 어떻게 마련할 것인가. 

● 거버넌스 구축과 마을교육공동체 활성화 

● 교육자치와 학교자치를 중심으로 한 행 정체제 개혁 

 

5) 우리나라 교육과정 성찰해 보기 

앞으로 교육 정책은 교육과정과 만나야 한다. 경기도 교육청이 하고 있는 ‘꿈의 학교’와 ‘꿈의 대학’은 의미 있는 것이긴 하지만 교육과정으로 옮겨 가지 못한 한계를 가지고 있다. 학교 교육과정으로 들어와 교과목으로 개설될 수 있어야 한다. 우리나라 교육과정은 더할 나위 없이 아름다운 총론이지만 총론과 교과, 실천의 괴리 현상이 매우 심각하다. 교육과정과 수업, 평가의 부조화 현상, 교과 이기주의의 심화, 분과형 전통, 중앙집중형 교육과정, 입시종속형 교육과정 등 문제를 안고 있다. 학생들의 발달 단계는 후순위로 밀리고 있다. 교과에서 학생들에게 과도한 학습을 요구하고 있고 학생들은 과목에 대한 공포가 심각한 수준에 와 있다. 국가 수준에서 만든 현재의 고등학교 교육과정을 살펴보니 학생들이 선택하는 것은 전혀 불가능하다. 교사의 자리에 맞추거나 수능에 종속되어 있거나 상위권 학생 중심이거나 교육과정 다양화 정책을 전혀 반영하지 않는 고립형도 있다. 현재 교육과정을 거버넌스 관점으로 새로 짜야한다. 학생과 학부모, 지역 주민의 시선으로 바라봐야 한다. 

 

6) 교육과정 개편 방향 

거버넌스 → 시민역량 → 맞춤형 개별화 →  선택교육과정 강화→ 지역교육과정 → 학교와 지역 연계 → 온·오프라인 → 프로젝트 통해 학습자 주도성 강화

 

우리 교육의 키워드 

● 역사성 : 훈구파 vs 사림파, 과거제도의 의미, 경성제국대학 

● 중앙집권성 : 단위 학교의 자율성 부족, 국가 주도형 개혁, 관료주의 

● 신뢰성 : 저신뢰 vs 고신뢰, 통제와 자율 

● 철학 : 국가적 접근 vs 시장주의적 접근 vs 공동체적 접근 

 

교육정책 수립시 고려할 사항

● 정책과 사업을 구별 - 햇볕 정책 밑에 개성 공단 사업이 존재하는 것 

● 뿌리 보기 - 철학과 이해관계. 예)자사고 정책이나 교육과정 양과 난이도 

● 정책 타이밍 - 동일한 정책도 시간과 여론, 정치 환경에 따라서 평가가 달라진다 

● 시각과 관점의 유연성 - 서 있는 곳에 따라 입장이 달라질 수 있다 

● 공감대 형성의 중요성 - 공청회와 토론, 정책 네이밍 등 

● 프레임 - 교육청과 국회, 중앙정부의 정책 구분하기 

● 익숙한 것을 낯설게 보기 - 혁신의 출발 

● 정책의 진화 – 기존의 사업을 물량만 조절하여 반복 시행하지 않기 

 

전망

● 교육정책에 관한 ‘무의사 결정론’ (의사결정자의 가치나 이익에 대한 잠재적인 도전을 억압하거나 방해하는 결과를 초래하는 결정. 의도적으로 정책결정 체제 내부에서 접근도 하지 못하게 막아버리는 것) 혹은 ‘포퓰리즘 현상’이 강화되고 있다. 공정성 담론이 자칫 수능 확대나 정시 확대 기조로 이어질 수 있다. 또한 진보 교육감에 대한 공격지점이 혁신학교 내지는 혁신교육이 될 가능성이 매우 크다. 진보교육감 3선 체제(10년)에 대한 평가가 진행될 것이라 본다. 기존 교육에 대한 성찰을 바탕으로 한 희망을 볼 것인가 아니면 경쟁을 통한 승리를 자극하는 욕망을 가중시킬 것인가를 생각해야 한다. 

● 교육부는 청와대의 정무적 판단에서 자유롭지 못하다. 고시 출신의 행정관료가 주도권을 쥐면서 현장과 괴리가 심화되고 있다. 국회에서도 교육부를 견인하지 못하고 시도교육감 협의회 차원에서 교육부를 압박하고 있는 상황이다. 교육에 대한 국정 비전이 약한 상태에서 관료 스스로 부담을 안고 정책을 추진하기 어렵다. (무의사 결정론 심화) 교육부는 스스로 국책 연구기관이나 중점 기관, 연구용역, 특별교부금을 통한 하청 방식으로 일을 하기 때문에 기획역량과 현장성이 취약할 수밖에 없다. 

● 교육청은 주민 직선 교육감 도입 이후에 기획과 실천, 혁신역량이 높아졌으나 기대치에는 미치지 못하고 있다. 시민사회 활동가들이 교육청으로 들어가 세력이 교체되어 공수가 교대된 상황이다. 혁신학교 운동에 기반하여 역동적인 힘을 보여 왔으나 지속 가능성과 확장 가능성, 일반화 가능성 차원에서 어려움을 겪고 있다. 교육청에 변화가 있었으나 구조와 문화, 일하는 방식 등에 과감한 변화를 만들어내지 못했고, 특히 일반직 영역에 대해서 변화 영향력이 미미하게 나타나고 있다. 또한 성과를 입증할 수 있는 데이터가 취약한 상황이고 지자체 주도의 중간 지원조직과 같은 서비스 조직으로서 교육지원청 모델을 제시하지 못하고 있다. 교육감 스스로 교육과정에 대한 관점이 부족 혹은 정체성의 문제가 발생하고 새로운 정책에 대한 강박관념이 심해서 기존정책을 평가하고 점검하지 못한 채 새로운 정책을 생성하는 상황이다. 

● 미래교육의 길은 내가 몸담고 있는 작은 공간에서 민주주의를 꽃 피우고 정원을 만들어가는 것에 있다. 흔히 진보는 크게 보고 거칠게 정책을 추진하고, 보수는 변화의 가능성이 적다고 한다. 어떤 변화든 누군가가 해 주는 것이 아니다. 나라도 무엇을 지금 해야 하는 것이다. 비고츠키가 말한 자유의지를 가진 사람들이 가야 할 길이라면 손해를 보더라도 감내해 가며 세상을 바꿔왔다. “나는 개인의 특성이 셀 수 없이 다양하다고 확신한다. 누구든 창조자가 되어 이 세상에 흔적을 남길 수 있다. 이것이 우리가 꿈꾸는 미래 사회를 건설하려는 목적이다”(바실리 수호믈 린스키) 

 

정리 : 정책위원회