유보통합을 명분으로 시행된 누리과정 예산이 최근 중앙정부와 교육청 간 갈등으로 파행을 치닫고 있다. 박근혜 정권은 재정 문제에 대한 아무런 대책 없이 누리과정 예산 지원을 공약으로 내걸고, 누리과정을 시행할 경우 어린이집(보육)과 유치원(유아교육) 모두에 지원되는 예산을 지방교육청으로 일방적으로 떠넘겨 버렸다. 교육청으로서는 새로운 재정 충당도 없이 연간 3조에 달하는 누리과정 예산을 도저히 감당할 수 없는 노릇이었고, 결국은 중요한 정부 시책 사업이 펑크 나는 초유의 사태를 빚게 되었다. 누리과정 예산 문제가 앞으로 어떻게 결말이 날지는 좀 더 두고 볼 일이지만, 이번 사태에서 ‘유아교육과 보육의 통합’, 즉 ‘유보통합’을 어떻게 볼 것이냐는 문제가 새롭게 부각되고 있다. ‘유보통합’을 왜 해야 하는지, 아직 본격적인 통합은 시작도 하지 않았는데, ‘누리과정’이라는 교육과정을 유아교육과 보육에 공통으로 적용하는 시범적 과정에서조차 이렇게 파행을 치닫고 있으니 과연 유보통합은 가능한 것이지 등의 의문이 든다. 이에 유보통합과 관련된 몇 가지 문제를 간략하게나마 살펴보고자 한다.

1. 유보통합 문제를 어떻게 바라볼 것인가

1) 유보통합이란 무엇인가?

유보통합은 말 그대로 유아교육과 보육의 통합이다. 현재 우리나라 보육과 유아교육은 거의 완전히 분리된 상태라 할 수 있다. ‘유치원’과 ‘어린이집’으로 담당 기관이 다르고, 관장 부처도 유치원은 교육부, 어린이집은 보건복지부로 서로 다르다. 유치원은 주로 ‘교육’에, 어린이집은 ‘돌봄’에 방점을 둔다. 한국 사회에서 유아교육과 보육은 서로 다르게 출발하였으며 다른 시스템으로 확대되어 왔다. 그러나 대상 연령이 중복되는 상황에서 점차 돌봄-교육 방식이 유사해지면서 통합에 대한 사회적 요구가 높아져 왔으며, 발달 원리의 차원에서도 통합적 돌봄-교육이 요청된다고 할 수 있다. 유/보 이원화로 인한 문제들은 행정의 이원화, 중복 문제 이외에도 불필요한 과잉경쟁, 심야 돌봄, 새벽 돌봄, 온종일 돌봄, 휴일 돌봄 등 보육방식의 난립, 학부모 교육비 부담 가중 등의 문제를 낳고 있으며 시설 및 보육-유아교사들의 열악한 처우 개선도 제대로 이루어지지 못하고 있다. 또한 사회적 차원에서 합의된 돌봄-교육 방향의 부재로 발달 단계를 뛰어넘는 과도한 교육, 선행학습이 유행하고 있으며 이로 인한 부작용이 심히 우려되는 실정이다. 이 때문에 10여 년 전부터 학계와 관련 분야를 중심으로 유보통합에 대한 논의가 진행되어 왔다. 

이원화로 인한 중복과 혼란의 문제 외에도 올바른 성장, 발달에 대한 영유아의 권리 보장이라는 차원에서도 유보통합은 필요하다. 부모의 사회경제적 처지에 따라 영유아의 성장, 발달이 다른 조건과 수준에서 이루어진다는 것은 타당하지 않다. 유보통합을 통해 질 높은 돌봄과 교육이 하나의 시스템에서 사회적으로 보장되도록 도모하는 것이 필요하다. 이 때문에 세계의 많은 나라들은 이미 돌봄과 교육이 통합된 시스템을 갖고 있거나 유보통합을 추진 중이다. 호주, 뉴질랜드, 덴마크, 핀란드, 스웨덴 등 선진교육국가에서는 통합 시스템을 갖추고 있으며 우리나라나 일본, 중국 등 다수의 국가에서도 추진 중이다.

2) 올바른 방향 정립에 입각한 장단기 정책 수립
필요

유보통합은 매우 크고 복잡한 문제이다. 2014년 현재 8,800여 개의 유치원에 65만여 명의 아동들이 다니고 있고, 4만3천여 개의 어린이집에 150만여 명의 영유아가 다니고 있으며, 수십만의 교사들, 수백만 명의 부모들이 관련되어 있다. 이렇게 큰 덩어리가 이질적인 시스템 하에 놓여 왔던 것을 하나의 시스템으로 통합하는 문제가 결코 간단한 문제일 수 없다. 시설과 근무조건, 교원자격과 양성과정, 막대한 재정과 각종 법령 정비, 운영 일원화 등 넘어야 할 산이 많은 과제이며 관련 기관들과 주체들의 다양한 입장 차이도 조정해야 한다. 그런 점에서 통합 방향에 대한 사회적 합의, 막대한 재정 투입에 대한 정책의지, 관련 주체들의 합의에 기초한 체계적 추진 등 중장기적 과정일 수밖에 없다. 따라서 유보통합은 분명하고 올바른 방향 속에서 사회적 합의를 도출하면서 추진하는 것이 필요하다. 누리과정 예산과 관련된 사태도 따지고 보면 제대로 준비 없이 진행하다 나타난 결과이다. 

2. 영유아의 올바른 성장과 발달, 공공성에 입각한 유보통합

유보통합에서 가장 중요하고 근본적인 문제는 아동발달에 대한 교육과 보육의 전체 과정을 통일적으로 관장하고자 하는 것이다. 유보통합은 보육과 교육의 구별을 없애는 것이 아니다. 보육은 돌봄에 중심을 두는 것이고 교육은 일련의 의도된 발달적 프로그램을 체계적으로 수행하는 것이다. 아동은 돌봄과 교육이 동시에 필요한 존재로서 유보통합은 올바른 발달적 관점에서 돌봄과 교육을 통합적으로 수행하는 것이 되어야 한다. 유보통합을 추진하는 가장 핵심적 방향 두 가지는 ‘아동의 올바른 성장과 발달’과 ‘공공성’이라 할 수 있다.

1) 영유아의 올바른 성장, 발달

유보통합을 바라보는 가장 우선적 방향은 ‘영유아의 올바른 성장, 발달’에 입각해야 한다는 것이다.

첫째, 유보통합은 서비스의 행·재정적 통합이라는 차원을 넘어서서 근본적으로 영유아의 올바른 성장, 발달을 도모한다는 관점에서 추진되어야 한다. 정서와 신체, 사회성의 건강하고 풍부한 형성. 정서적 애착, 감각기능 발달, 기초적 자기규제, 공감기능 형성 등 총체적 인간발달의 토대를 형성하는 영유아기 돌봄-교육과정이 되어야 할 것이다.

둘째, 행복한 영유아를 지향해야 한다. 인간적, 사회적 존재로서 영유아의 행복한 생활이 목적이 되어야 한다. 영유아의 행복한 삶은 올바른 성장, 발달로 연결된다.

셋째, 부모 돌봄의 사회적 보장이 결합되어야 한다. 영유아 시기 부모의 정서적, 교육적 역할은 매우 크다. 양육자의 따뜻한 보살핌이 영유아 발달에 가장 효과적이다. 따라서 부모의 돌봄이 최대한 이루어질 수 있도록 하는 가운데 사회적 영유아교육이 결합되는 방식이어야 한다. 이를 위해선 유급 육아휴직이 북한 수준(3년)으로 확대되어 나가야 할 것이다. 그러면서 부모 돌봄의 결손이 있는 영유아에게는 사회적 지원이 더욱 강화되어야 한다.

넷째, 생애발달의 관점에서 진행되어야 한다. 영유아기 성장, 발달은 전 생애적 인간발달의 기초를
이루며 근본적이고도 가장 큰 영향을 미친다. 따라서 사회적으로도 미래세대의 형성, 역사적 주체의
형성이라는 관점에서 바라보아야 한다. 그렇게 볼 때 사회적으로 매우 큰 관심과 지원이 필요한 부분
이 바로 영유아 시기 돌봄과 교육이다.

2) 돌봄-교육의 공공성 실현

생애교육 전반이 보편적 권리여야 하지만, 특히 초기 영유아의 성장, 발달의 경우 생애발달 전체에
대한 영향력이 매우 크기 때문에 부모의 사회경제적 지위에 따라 침해받지 않는 사회적, 인간적 권리
로 자리매김 될 필요가 있다. 돌봄-교육은 부모의 권리 이전에 아동의 권리라는 인식이 필요하다. 그
런 점에서 보편적이고 질 높은 영유아교육이 보장되어야 한다. 기본적으로 영유아교육이 사회적, 공
적으로 운영되어야 하며 발달적 도움이 필요한 경우에는 더 많은 사회적 지원이 이루어져야 한다.

3. 유보통합 기본방안 및 우선 과제

영유아의 올바른 성장, 발달과 공공성 실현이라는 기본 원리에 더해 유보통합과 관련 몇 가지 주제
들에 대한 방향 설정이 필요하다.

1) 발달단계에 따른 영아원-유치원(유아학교) 체제발달단계가 다른 0~2세 단계와 3~5세 단계는 구분되어야 한다. 0~2세 영아는 돌봄이 주이고 3~5세 유아는 놀이 중심의 교육이 부분적으로 가능하며 여전히 돌봄도 필요한 시기이다. 영아와 유아는 다른 차원의 돌봄과 교육이 필요하며 그에 따라 돌봄과 교육의 전문성도 달라진다. 유보통합이 하나의 일관되고 방향과 원리에서 영유아기 돌봄과 교육이 수행되는 것이지 돌봄과 교육의 구별을 없애는 것은 아니다. 그런 점에서 발달단계에 따라 가칭 ‘영아원’과 ‘유치원 또는 유아학교’로 기관이 구분되고, 영유아를 보살피는 교사 자격도 전문성 확립을 위해 구분되는 것이 필요하다.

2) 돌봄 및 교육과정
0~2세 단계는 충분한 보살핌과 정서 발달에 주안점을 두는 돌봄 과정이 진행되어야 하고 3~5세단계는 놀이 중심의 교육과 돌봄이 함께 진행되어야 한다. 영유아 돌봄과 교육은 보살핌과 안전, 놀이 중심의 교육으로 아동들의 상태에 맞게 유연하고 능동적으로 진행되어야 한다. 그런 점에서 조직화된 학습을 양산하는 현행 누리과정은 매우 잘못된 것이다. 누리과정은 폐지 또는 전면 개편되고 영유아 발달에 맞는 유연하고 자율적인 성장, 발달의기본 방침 수립이 적절하다. 유아교육의 경우 놀이와 자유활동 중심의 프로그램, 질 높은 교구와 공간 구성이 이루어져야 하고 현재 아동 발달에 역행하는 선행학습은 제도적으로 금지하는 것도 고려해 볼 수 있다. 

3) 행·재정적 통합
유보통합 과정에서 담당 정부부처와 재정구조는 당연히 일원화해야 할 것이다. 0~2세 영아원, 3~5
세 유치원 또는 유아학교로 재편하면서 교육부가 모두 관장할 수도 있고, 프랑스 등 일부 국가에서처
럼 0~2세 영아원은 복지부처가 3~5세 유아 교육기관은 교육부가 관장하는 방식일 수도 있다. 일관
된 원리와 방향이라는 차원에서는 핀란드 등 다수 나라에서처럼 교육부가 모두 관장하는 방식이 더
적절한 것으로 판단된다.

4) 우선은 사회적 논의와 기반 마련
유보통합은 크고 복잡한 과제이다. 누리과정 예산 사태에서 볼 수 있듯이 지금처럼 밀실논의와 졸
속 진행으로 이루어질 수 있는 과제가 결코 아니다. 지금부터라도 기본 방향과 핵심 난제들에 대한
사회적 합의와 체계적인 추진 방안을 다시 수립해나가야 할 것이다. 유보통합이 올바로 진행되기 위
해서는 우선 사회적 합의와 공유를 위한 광범한 논의와 최대한 자연스럽게 통합이 이루어질 수 있는
토대의 마련이 필요하다.

첫째, 유보통합에 대한 범사회적, 민주적 논의 기구가 마련되어야 한다. 유아교육계와 보육계, 그리고 현장교사와 학부모, 사회단체가 함께하는 사회적 논의기구 속에서 유보통합에 대한 기본 방향과 원리에 대한 논의와 합의가 필요하며 유보통합 로드맵을 구성하여 차근차근 진행되어야 한다. 둘째, 유보통합의 사전 기반 구축이 진행되어야 한다. 지금처럼 교육여건과 교사처우가 열악하고 격차가 큰 조건에서는 유보통합이 제대로 진행되기 어렵다. 우선 보육 및 유아교사들의 열악한 처우 개선 및 격차 해소가 진행되어야 하며 시설 및 교육 여건이 개선되어야 한다. 그리고 공공적 유보통합을 이루기 위해 국공립 어린이집과 유치원을 지금부터 최대한 확대해 나가야 할 것이다.

천보선 (전국교직원노동조합 참교육연구소)

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