“책임보육, 0~5세 영유아의 보육과 육아는 국가가 책임지겠습니다”(새누리당 18대 대선정책 공약집 255쪽)​

박근혜 대통령은 대선 후보 시절인 지난 2012년보육 및 유아교육을 국가가 완전히 책임지는 책임보육 공약을 제시했다. 이에 따라 3~5세 누리과정이 확대되었으며 2013년부터 0~5세 누리과정 을전면 시행하게 됐다. 시행 당시만 해도 국가와 각지자체가 어린이집 누리과정 예산을 일부 지원했지만, 올해는 5,000억 원 정도를 우회 지원하고 나머지는 지방채 발행으로 충당하도록 했다. 2016년에는 올해보다 적은 3,000억 원만을 여야가 우회지원에 합의하면서 어린이집 누리과정을 둘러싼 갈등이 더욱더 심화되고 있다. 3,000억 원도 ‘누리과정’이 아닌 학교환경개선비 등 목적예비비 형태로 편성된 상황이다. 시·도 교육청은 어린이집 보육이보건복지부 소관으로서 교육재정의 확충 없이 지방교육재정교부금으로 누리과정을 지원할시 초·중등 교육의 누수가 발생하기 때문에 내년도 예산 편성이 불가능하다며 맞서고 있다.

​현행 지방교육재정 시스템은 교육청이 자율적으로 조절할 수 있는 고유 재원이 없는 상태에서 중앙정부와 지방자치단체로부터 의존하는 구조이다. 이로 인한 문제는 교육자치단체가 교육 수요의 변화에 대응하여 자기 조절을 하고 자기 책임을 지는 ‘지방자치 원리’와 ‘자율조정 기제’가 작동하지 않는다는 것이다. 이로 인해 올해 누리과정 지원에서 보여줬듯이 정부가 시책사업을 일방적으로 시·도 교육청에 떠넘기는 일이 가능한 것이다. 그리하여 이런 객관적 조건에서 ‘교육재정의 안정적 확보’를 통한 교육자치 실현은 어떻게 실현될 수 있는가 고민되는 지점이다.

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​누리과정은 법률적 문제와 더불어 예산의 문제

누리과정 무상보육은 박근혜 대통령의 대선공약이었다. 그러나 이명박 정부 때부터 이어진 부유세폐지, 법인세 인하 등 감세 정책으로 세수가 줄어정부가 직접 사업 수행이 어려워지자 교묘하게 시행령을 근거로 시·도 교육청에 떠넘기고 있는 것이다. 도입 당시 정부는 지방교육재정교부금이 2011년 35조 3,000억 원에서 올해 49조 4,000억 원으로 증가할 것으로 내다보며 이에 맞춰 재정 계획을수립했다. 하지만 올해 지방교육재정교부금은 39조 4,000억 원에 그쳤다. 예산과 10조 원 가량 차이가 난다. 이는 결국 시·도 교육청의 부담으로 전이됐다. 올해 전국 교육청의 지방채가 공교롭게도10조 8,540억 원이다. 이는 2012년 2조 769억 원의 5배 수준이다. 내년에는 정부 지원금 3,000억원을 제외하고도 1조 8,000억 원이 부족해 지방채를 또 발행해야 하는 처지다. 무상보육(누리과정)예산을 시·도 교육청이 떠안을 경우 채무 비율이 치솟아 정부가 자치단체의 예산권을 박탈하는 기준점까지 육박하게 될 것이다. 올해 말 전국 시·도 교육청의 채무 총액은 17조원으로, 한 해 예산 총액의 30%에 육박하는28.8%다. 여기에 정부 요구대로 무상보육 예산까지 떠안게 될 경우 내년 말에는 채무 총액이 20조원이 넘어 채무 비율은 36%로 급등한다. 정부가 내년부터 시행하겠다는 긴급재정관리제도의 자치단체 예산권 박탈 기준인 채무비율 40%에 거의 근접하는 수치다.(시도교육감협의회) 김승환 전북 교육감은 “정부가 계속해서 시·도 교육청에 예산 부담을 가중시키고 빚더미에 올라앉게 하려는지 그 의도가 보인다.”라며 “‘시·도 교육청은 자기 권한과 책임 하에서 자율적으로 예산을 편성하고 집행할 능력이 없다’는 결론을 맺기 위한 것이라는 의구심을 떨칠 수 없다.”고 정부의 다른 의도를 지적한 바 있다.

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​관계 법령의 불일치를 해결해야 한다.

​지방재정교부금법에 의하면 지방교육재정은 교육기관과 교육행정기관 경비로 써야 하고 중앙정부는 법에 따라 지방교육 몫인 내국세를 시·도 교육청에 교부해야 하며 시·도청은 법에 따라 지방 교육몫인 내국세를 시·도 교육청에 전출해야 한다고 되어 있다. 또한 예산 편성과 집행은 시·도 교육감의 고유 권한이라고 명시되어 있다. 우리는 현 정부를시행령 정부라고 지칭한다. 현행법이 정부의 방침과 어긋나면 시행령을 만들어 바로 시행방안을 만들어낸다. 이번 누리과정을 교육재정교부금에서 의무지출경비로 떠넘기는 과정도 마찬가지이다. ‘누리과정(3~5세 공통) 예산 지원은 영유아보육법에 따라 국가와 지방자치단체가 재정을 부담한다.’라고되어 있다. 즉, 지방교육재정교부금법과 영유아보육법에 따라 교육기관인 유·초중등교육은 시·도교육청이 담당하고 보육기관인 어린이집은 보건복지부와 지방자치단체의 소관 사무임이 분명하게 명시되어 있다. 그러나 현행 영·유아보육법 시행령은‘영유아 무상보육 시행에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, 지방교육재정교부금법에 따른 보통교부금으로 부담한다.’고 규정하고 있다. 이 시행령을 근거로 ‘2016년 예산안 주요사업비’에서 교육부가 누리과정 예산을 지방교육재정교부금으로 의무 지출하라는 것이다. 지방재정교부금법과 영유아보육법에 따라 어린이집은 교육 기관이 아닌 보육 기관이므로 보통교부금이 아닌 정부 지출로 충당해야 하는 근거가 명확함에도 시행령을 근거로 누리과정을 시·도 교육청으로 떠넘기고 있다. 이는 모법을 흔드는 행위로서 법체계를 세워야 하는 정부가 앞장서서 헌정 질서를 교란시키는 행위임이 분명하다. 지방교육재정 총량을 확대하라 법률만을 근거로 유아와 원아를 분리해서 지원하겠다는 것은 교육적 목적을 고려한다면 도덕적 모순에 직면한다. 교육청 입장에서 보면 법에 따라 무 자르듯이 대상을 나누는 것은 어려운 일이다. 오히려 어린이집에 보내는 부모의 경제적 사회적 여건이 열악할 수 있어 사회적 배려가 더 요구되는 계층일 수 있기 때문이다. 하여 법률상 보건복지부소관이니 교육부 소관이니 책임 소재를 나눌 게 아

니라 지방교육재정교부금의 결손 문제를 근본적으로 해결하는 방안이 모색되어야 한다고 본다. 내국세 비율을 20.27%에서 25.27%로 늘리고, 정부 부담 공교육비 규모를 6% 수준으로 확보, 특별교부금 비율을 줄이고, 지자체 일반회계로부터 교육재정 확충 등 재원 확보를 위한 노력은 정부의 의무사항이므로 책임 있는 자세로 나서주기를 바란다.

 시·도 교육감들이 누리과정 예산을 배정하지 않겠다고 선언했을 때 학부모들의 분노는 이 문제의 핵심인 정부가 아닌 교육청으로 모아졌다. 이는 어쩌면 당연한 일인지도 모른다. 교부금 결손과 지방채 발행으로 부채가 누적된 상황을 모르는 학부모의 입장에서 보면 사실 국가가 부담하든, 교육청이부담하든, 일반지자체가 부담하든 큰 차이가 없다. 그러나 교육재정의 부담 주체를 둘러싼 갈등의 피해는 결국 기존의 복지 지원을 받던 사회적 약자층의 학생과 학부모가 될 가능성이 높다. 학부모로서는 어려운 재정 문제를 이해하기도 어렵거니와 올바른 정보조차 제공되지 않기 때문에 정부의 거짓정보에 오히려 휘둘리기 쉽다. 정부의 이런 꼼수를 제대로 홍보하는 것 또한 재정교부금의 결손 문제를 해결하는 데 도움이 될 것이다. 무엇보다 대통령이 공약에서 천명했듯이 3~5세 누리과정 무상 의무교육을 국가의 책임 하에 완전 실현하겠다던 약속만 지키면 될 일이다.

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​학생의 교육권을 지켜주어야 출산율은 증가한다.

​지난 11월 21일 새누리당은 ‘저출산 고령사회 기본계획 당정협의’에서 저출산 대책의 하나로 학제 개편안을 내놓았다. 현재보다 초등학교 입학 연령을 1년 낮추고 5-3-2-4학제로 개편하여 사회 진출연령을 2~3년 낮추어 출산율을 높이겠다고 한다. 심각한 저출산 문제가 열악한 사회경제적 기본권이 보장되지 않는 결과임을 애써 외면하고, 백년지대계인 교육을 저출산 대책으로 끼워 넣고 있다. 우리 사회는 아이를 낳고 키우는 데에 부모의 몫이 너무나 과중하다. 미래세대를 낳고 기르고 교육시키는 데에 오로지 부모의 경제력에 의존하는 바가 크다. OECD 국가 중 가장 낮은 의무 교육률을 보유하고 있을 뿐만 아니라 사교육비를 포함한 교육비 부담률 또한 단연 으뜸인 나라이다. 누리과정을 무상지원 하겠다던 정부가 그 책임을 시·도 교육청에 떠넘기는 것을 보며 아이 키우는 것에 대한 불안감은 더 커질 수밖에 없고 국가가 미래세대를 책임져주지 않는 모습이 신뢰를 잃게 만들고 있다. 정부는 지금이라도 현재 2조 원 가량 소요되는 누리과정 예산을 책임지고, 정부의 의무지출 경비로 책정함으로서 학생의 교육권을 우선 지켜주겠다는 자세를 보여야 실질적인 출산율 대책으로 신뢰를 얻을 수 있을 것이다.

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​교육경비는 학급 단위로 산출된다.

​이번 학생 수 중심의 지방교육재정교부금 교부기준 개편은 장기적으로 학생 수 감소에 따라 지방교육재정 규모를 축소시키고 그 과정에서 소규모 학교를 통폐합함으로써 소요 경비를 축소하자는 것이다. 그러나 학교에서는 교수 학습의 기본 단위가학급 이고, 학급을 기준으로 소요 경비가 산출된다. 실제 학교의 교육과정 운영을 고려하여 산정하는 교육비가 표준교육비로서 학급 단위로 산출되는 것이 타당하다. 교육재정 규모의 적정성은 학생 수의 변화보다는 실제 단위 학급에서 충실한 교육과정이 운영되고있는지의 관점에서 면밀히 검토되어야 한다. 또한 최근의 교육 방법은 일방적 강의식이 아니라 토의·토론·팀프로젝트·체험 활동 등 학생들이 직접 참여하는 활동이 증가함에 따라 교육비의 측정 단위로써 학생 수가 아닌 이상적인 교수 학습활동이 이루어질 수 있는 학급 단위가 타당하다. 학생 수 중심의 교부 방식은 수도권 이하의 농어촌 지역의 열악한 교육 여건을 고착화시킬 우려가 있다. 이를 개선하기 위한 추가적인 교육재정의 투자는 지속적으로 필요하다. 학생 수 중심으로 개편할 때 시·도 간의 재정적 격차를 완화하기 위한 신중한 접근과 분석이 필요하다. 지역 문화 활성화의 거점, 작은 학교정부에서는 적정 규모 학교육성 정책을 재정적 측면에서 보다 많은 비중을 두고 추진하고 있는 것으로 안다. 그러나 농어촌 지역에서 학교가 차지하는 위치 및 역할은 고려하지 않고 재정적 효율성만을 고려하여 추진되고 있어 우려스럽다. 농어촌 지역은 귀농·귀촌 인구가 증가하면서 학교가 주민의 교육과 문화 공간, 공동체의 중심으로 학습 기능과 역할이 확대되고 있는 추세이다. 그러므로 작은 학교 통폐합은 농어촌 지역의 학교가 지역사회에 미치는 사회·문화적 영향력을 감안하여 추진되어야한다. 소규모 학교를 재정의 효율성 측면에서 통·폐합의 대상으로 삼는 데 급급할 게 아니라 지역공동체를 복원하고 지역 문화 활성화에 기여하는 좋은 학교로 전환 발전시키는 적극적인 정책으로 학생의 교육적 성과는 물론 지역에 활력을 줄 수있도록 해야 한다.

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​사회적 논의기구가 절실하다.

​교육은 백년지대계라고 한다. 이는 교육이란 한사회 또는 국가의 먼 장래를 좌지우지할 수 있을 만큼 중요한 것이므로 신중하고 면밀한 검토 속에서 장기적인 전망을 갖고 계획을 세우라는 의미이다. 그 중차대한 업무를 수행하는 데 필요한 교육재정이 위기라고 한다. 교육에 무엇보다 우선 순위를 두고 투자해야 함에도 경제논리에 입각해 교육 투자는 뒷전이다. 학생 수가 줄어드니 학교를 운영하는데 효율성이 떨어지므로 작은 학교는 통폐합해야 된다고 접근할 문제가 아니라는 얘기다. 더구나 누리과정 무상보육 문제로 정부와 교육청이 서로자기 소관 사무이니 아니니 논쟁할 일도 아니다. 사회구성원 모두가 미래세대의 교육을 중심으로 이념보다는 국가의 장래를 내다보는 장기적인 관점에서 힘을 모아야 할 중차대한 문제이다. 물론 그 막중한 책임의 중심에 국가가 서야 한다. 국가를 중심으로 교육재정의 위기를 극복하기 위해 여야를 망라한 국회의원, 정부 부처, 시·도 교육감, 전문가, 교사, 학부모, 학생까지 포함한 범사회적 논의기구가 절실하다. 지방교육재정의 위기는 세금수입이 부족한 상황에서 누리과정 무상보육 등 교육적 과제를 해결하는데 추가적인 지출이 발생하여 초래되었다. 학생수 감소에 따른 교육재정 수요 감소보다 각종 교육복지 사업에 의한 재정수요 증가 규모가 컸고, 학생수 감소에도 불구하고 교육여건 개선 및 교육의 질제고를 위한 재정수요가 있었기 때문에 학생 수 감소에 따른 재정수요 감소를 전제로 설계한 정책은 재정 위기로 귀결될 수밖에 없었다. 현재의 위기를 초래한 가장 근본적인 원인이 재원의 증가 없이 무리한 누리과정 추진이므로 지방교육재원의 확충이 가장 시급하다. 현재, 서울·경기·광주·전남 교육청은 어린이집과 유치원을 포함한 누리과정 예산을 편성하지 않았다. 강원·세종·전북·충북은 어린이집 누리과정을 편성하지 않았으며, 충남·인천은 시도의회에서 어린이집 예산을 일부 편성했으나 교육감이 ‘부동의’ 의견을 밝혔다. 대전·경남·부산·제주는 시도의회 심의 중 교육감 동의하에 어린이집 누리과정 예산을 일부 편성했다. 이런 상황에서보육 대란은 피할 수 없는 장애물이다. 정부의 의지대로 교육재정의 안정적 확보 없이 교부금으로 누리과정을 지원한다면 유·초·중등교육 과정에서 포기되는 사업이 발생할 수밖에 없으며, 이는 아이들에게 교육 기회를 빼앗는 것일 뿐만 아니라 그로인해 국가의 미래 또한 불투명해질 것이다.

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​시행령으로 교육청을 압박할 것이 아니라 교육재정부터 안정적으로 확보하는 것이 책임 있는 정부의 자세이다. 2016년에도 누리과정 무상보육을 보통교부금과 지방채로 충당해야 한다면 지방교육재정은 더욱 악화될 것이며 그 원인은 정부가 제공한 것이다.

​나명주 (정책위원장) 

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