국회법 개정안에 대해 정치권 사이의 공방이 심하다. 여야가 합의한 국회법 개정안에 대해 청와대
는 위헌이라며 크게 반발하고 거부권을 행사했다.이에 보수언론과 일부 여당 의원들도 헌정체계가
무너질 것을 우려한다면서 청와대 발언에 힘을 실어주고 있다. 헌법과 법률을 위반한 시행령을 남발
하면서 교육계뿐 아니라 사회 전반에 많은 혼란을안겨주고 있는 박근혜 정부가 헌정체계 수호를 운
운하는 것은 언어도단이 아닐 수 없다.법률체계는 하위법이 상위법을 위반하는 것, 모
법을 무력화하는 것을 인정하지 않는다. 행정부의시행령 제정 권한도 기본적으로 이런 법률체계를
벗어날 수 없다. 헌법재판소가 존재하는 까닭도 최고의 상위법인 헌법에 따라 민주적 가치와 국민의
권익보장을 위해 법률체계가 돌아가도록 만들기 위해서이다. 그러나 이명박 정부를 시작으로 박근혜
정부는 자신들의 정권 유지나 개인적인 사리사욕을 채우기 위해 모법을 위반하는 시행령을 남발하
며 악용하고 있어 ‘시행령 공화국’이라는 오명을 듣고 있다. ‘4대강 사업’을 집행하기 위해 ‘국가재정법
시행령’을 개정하여 국토를 황폐화시킨 것이나 어렵게 만든 세월호 특별법을 무력화시키는 ‘세월호
특별법 시행령’을 제정하는 것들이 대표적인 예라할 수 있다.
교육계 역시 남발한 시행령들로 인해 공교육의가치가 훼손되어 많은 혼란들이 벌어지고 있다. 6
월 1일 새정치민주연합은 14개의 상위법 위반 시행령을 발표했다. 내용을 살펴보면 누리과정 교부금
관련 지원법, 국립대학 회계 재정 운영법, FTA 농어업인 지원법, 학교 옆 관광호텔 설립 관련법, 의
료기관 부대사업 관련법, 5·18 희생자 보상법, 세월호 특별법, 전교조 노조인정 관련 노동조합법,
연장근로·임금피크제 관련 근로기준법, 4대강 사업 관련 국가재정법, 카지노 심사제 관련 경제자유
구역법 등이다. 제목만 보아도 교육계와 관련된 사용이 다수 포함되어 있음을 알 수 있다. 시행령 제
정이나 개정으로 교육계에 많은 혼란을 준 사례를구체적으로 살펴보도록 하자.
먼저, 전교조 노조인정 관련 노동조합법 시행령은 정부가 국민의 기본권을 얼마나 침해하는지를
보여주는 대표적인 사례다. 정부는 ‘노동조합법 시행령’ 9조 2항을 근거로 전교조를 법외노조로 통보
했다. 고용노동부의 시정요구를 불이행할 경우 이미 설립신고증을 받은 노동조합도 ‘이 법에 의한 노
동조합으로 보지 아니함’을 통보할 수 있다는 조항으로 전교조를 법외노조화하려는 것이다. 노조법
시행령 제9조 제2항은 행정관청의 법외노조통보권한을 규정하는 조항이다. 그러나 이와 같은 행정
관청의 법외노조통보 권한에 대해서 상위법인 노조법은 아무런 규정을 두고 있지 않다. 또한 노조법
에는 이를 시행령에 위임한다는 아무런 규정도 없다. 행정관청의 법외노조 통보는 기본권인 국민의
단결권을 심각하게 제한하는 것임에도 불구하고법률에 아무런 근거가 없는 것이다. 법률 근거 없이
헌법에 보장된 국민의 기본권을 제한할 수 없는 것이 우리나라의 법질서인데 정부는 이를 위반하고
있다. 따라서 위법적인 ‘노조법 시행령’ 9조 2항은폐기되어야 한다.
누리과정 예산 문제는 중앙 정부가 교육 예산에대해 무책임한 태도를 보일 때 교육계가 얼마나 갈
등과 혼란 속에 빠지게 되는지를 보여주는 대표적인 사례이다. 누리과정은 박근혜 정부의 공약으로
국가 정책 사업이다. 그러나 정부가 추가 재원 확보없이 무리하게 누리과정 예산 편성을 시·도 교육청
에 떠넘기면서 정부와 시·도교육감 사이의 갈등이심화되었다. 시·도 교육감은 ‘지방교육재정 교부금
법’ 제1조에서 지방교육재정 교부금은 교육기관 및교육행정기관을 설치·경영하는데 필요한 재원을
교부하도록 규정하고 있어 ‘교육기관’이 아닌 ‘보육기관’인 어린이집 지원을 위해 지방교육재정 교부
금을 지원할 수 없다는 입장을 표명했다. ‘보육기관’의 예산을 책임지는 곳은 보건복지부이기 때문이
다. 이에 정부는 ‘지방교육재정 교부금법 시행령’ 개정을 통해 어린이집에 대한 보통교부금 지원 근거
를 마련하였다. 더구나 ‘지방재정법 시행령’ 개정을통해 정부는 어린이집 보육료 예산을 시ㆍ도교육청
의 ‘의무지출경비’로 넘기려는 계획을 통해 지방교육재정을 압박하려 하고 있다. 이 과정에서 시·도
교육청의 어린이집 보육료가 바닥나자 시·도 교육감과 어린이집 교사, 학부모 사이의 갈등이 심화되
었다. 국가 정책 사업을 진행하면서 중앙정부가 예산 책임을 지지 않고 시행령만을 개정하면서 자신
의 책임을 지방교육재정에 떠넘겨 교육주체들의 갈등을 불러일으킨 것이다. 어른들의 갈등 속에서 가
장 큰 피해를 보는 것은 어린이들이다. 정부가 진정으로 미래세대를 생각한다면, 그리고 교육의 공공
성을 생각하는 책임 있는 정부라면 교육재정 문제에 대한 책임을 중앙 정부에서 맡는 모습을 보여야
한다.정부가 올해부터 시행한 시간제전환교사 제도 또한 시행령 개정으로 도입된 것이다. 정부는 ‘교육공무원임용령’을 개정하여 국회를 통해 법을 개정하지 않고 시행령에 시간제로 전환할 교사의 임용과경력에 관한 조항을 추가하였다. 그리고 전교조, 교총 등의 교육계와 많은 법조인들이 반대했음에도시간제전환교사 제도를 강행하였다. 시간제 교사제도는 또 하나의 교원제도인 만큼 시행령 개정만으로는 부족하며 교육공무원법이나 초·중등교육법등을 개정해야 가능하다는 것이 법조계의 입장이
었다. 교사의 임용·복무·보수에 영향을 주는 사항은 법률로 정한다고 교육기본법에도 명시되어 있기
때문이다. 2011년 수석교사제도는 초·중등교육법21조를 고쳐 해당 규정을 신설하여 도입하였으면
서 시간제전환교사 제도는 시행령만을 고쳐 도입한 것은 일관성 없는 태도이다. 아르바이트식으로
일주일에 2~3일 몇 시간 수업만 하고 퇴근하는 시간제전환교사는 일관성 있게 학생수업이나 생활지
도를 하기 어렵다. 이것은 학생의 안정된 학습권을침해하는 일이다. 교사의 안정된 지위가 안정된 교
육으로 연결되는 것은 많은 연구를 통해 입증되었다. 정부가 진정으로 OECD 수준의 교육 선진국이
되고자 한다면 시간제전환교사 같은 아르바이트식일자리가 아니라 정규직 교사의 비율을 확대하는
정책을 펴는 것이 옳다.그 외에도 교육감에게 부여된 특수목적고와 자율형사립학교(자사고)의 지정장소 권한을 교육부에사전 동의를 받도록 하는 것, 대기업에 자사고의 학생 선발권을 부여하는 것, 초·등교육법이 금지한체벌과 두발 제한에 대한 권한을 학교장에게 맡긴것도 시행령 개정을 통해 이루어진 것들이다.대통령령이나 시행령은 행정 집행의 효율성을 위해 만드는 것이지 기득권의 가치를 수호하기 위해만드는 것이 아니다. 정부는 헌법에 명시된 국민의
기본권과 의무·무상 교육에 대한 가치, 그리고 법률에 명시된 교육 공공성의 가치를 제대로 파악하
여 시행령을 제정·개정해야 한다. 그리고 민주주의의 가치, 교육의 공공성을 훼손하는 시행령은 즉각
폐기하거나 개정하여 더 이상 ‘시행령 공화국’이라는 오명을 벗고 진정한 ‘민주 공화국’으로 나아가야
하겠다.

최보람 (전국교직원노동조합 정책연구국장)

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