학교안전사고예방및보상에관한특별법안」입법예고에 대한 검토 경북지부장 민덕기(변호사) 종전 학교안전공제 시스템에 대한 그간의 참학 입장 참학은, 종전 학교안전공제제도에 대해 첫째, 공제회가 보상금 지출보다는 기금 확대에 주력하고 있음으로써 보상의 현실화가 이루어지지 않고 있는 점, 둘째, 공제회는 학교장과 교육관료들만이 회원자격을 갖고 있어 정작 피해 당사자인 학생 및 학부모의 보상청구권도 없고 보상과정에 참여할 수도 없다는 점, 셋째, 지역별로 나누어서 운영되고 있음으로 인해 보상 최고한도액이 지역에 따라 다르다는 점, 넷째, 공제회 보상금을 지급받기 위해서는 학부모가 회원인 학교장에게 "이후 민사상의 책임을 묻지 않겠다"는 합의각서를 제출하도록 되어 있어 학교장들의 배상책임을 면하기 위한 상호부조적 성격을 갖는 한계가 있는 점 등을 문제점으로 인식하고, 그 대안으로 학교안전사고 보상체계는 회원인 학교장을 보호하는 ''공제''의 형태에서 벗어나 공교육 영역에서 발생한 사고는 사회가 책임지는 ''사회보험제도'' 차원으로 접근해야 한다는 것과, 학생안전사고에 대해 사후보상에만 역점을 두지 말고 예방 차원의 체계를 갖춰야 한다는 점을 주장해왔다. 즉, 참학의 입장은, 학생에게는 안전하고 건강한 교육을 받을 수 있는 권리를 보장해주고, 교사에게는 적극적인 교육활동을 보장해주는 학교안전사고 관련법 제정이 이루어져야 한다는 것이었다. 특별법안의 내용 특별법안은 학교안전사고에 따른 보상체계를 4대보험, 특히 산재보험과 유사한 사회보험의 일종으로 접근하고 있다. 이에 따라 무과실책임주의를 채택하고 국민건강보험법 제48조에 의한 보험급여 외에 자기 부담 부분을 추가로 보상토록 하는 규정(제34조) 등을 두고 있다. 그 외에도 특별법안은 민법상의 사단법인으로 운영되고 있는「학교안전공제회」를 특별법에 의한''학교안전보험원''으로 전환하고(제18조-제27조), 학교시설관리기준과 예방교육을 강화하여 학교안전사고의 발생 자체를 사전에 예방하도록 하는 규정을 마련하고(제6조∼12조), 민법·국가배상법·국민건강보험법·형법 등과의 관계에서 특례를 적용할 수 있도록 하며(제27조, 제46조, 제66조 등), 학교안전사고 발생 시「학교안전보험원」에 두는「학교안전보험보상(재)심사위원회」의 보상 청구 절차를 거치지 아니하고는 가해 학생이나 부모 또는 교직원 등 사고의 책임이 있는 자를 상대로 손해배상 청구소송을 제기할 수 없도록 하고 있다.(제60조) 특별법안의 긍정적 측면 학교안전사고보상체계를 ''공제''에서 ''사화보장보험''의 형태로 접근하려 한 점, 무과실책임주의를 도입한 점, 보상기준을 전국적으로 통일시키고, 급여범위를 확대한 점, 학생(학부모)·교직원에게 직접 청구권을 인정한 점, 가해자가 있더라도 선치료 보상후 가해자에게 구상권을 행사토록 한 점, 지급결정일 이전이라도 보험금여의 일부 또는 전부를 지급할 수 있도록 한 점 등은 긍정적으로 평가할 수 있다. 특별법안의 문제점 그러나, 특별법안은 교육현장이 일반 산업현장과는 다른 특성을 가진다는 점을 충분히 반영하지 못하고 있는 것으로 보인다. 다음과 같은 미비함을 지적할 수 있다. 1. 보험사업의 관장기관 법안내용 : 학교안전보험사업은 특별시·광역시·도(이하 "시·도라 한다) 교육감이 관장토록 하고(제3조), 각 시·도에 학교안전보험원을 설립하며, 전국단위의 계획수립 및 사업시행을 위하여 학교안전보험원연합회를 둔다.(제18조) 문제점 : 보험사업의 관장을 시도교육감에 맡기고, 시도별로 학교안전보험원을 설립토록 하고 연합회를 두도록 한 것은 현행 학교안전공제회 체제를 그대로 답습한 것이다. 산재보험 관장을 사업자 또는 사업자단체에 맡겨서는 안되는 것과 마찬가지로 학교안전보험사업을 시도교육감이 관장토로 해서는 안되며 별도의 공익법인이나 공단을 설립하여야 할 것이다. 보험원의 운영과 관련하여 이해당사자인 학부모나 교사들이 참여할 통로가 봉쇄되어 있다. 2. 보상재원조달 및 보험기금조성 및 운용 법안내용 : 학교별로 보험료를 징수하되, 보험료에 충당하기 위하여 교직원, 학생의 친권자 또는 보호자로부터 소정의 보험료를 징수하거나 국가 및 지방자치단체의 지원비 또는 단위학교 운영비에서 충당할 수 있도록 하고(제28조), 국가 또는 지방자치단체가 지원할 수 있다(제4조) 시·도교육감은 보험사업 및 학교안전사고의 예방사업에 필요한 재원을 확보하고, 보험급여에 충당하기 위하여 학교안전보험 및 사고예방기금을 설치하되, 기금은 수입보험료, 국가 및 지방자치단체의 출연금 및 보조금, 운용수익, 적립금, 결산상 잉여금, 차입금, 기부금 그 밖에 수입금을 재원으로 하여 이를 조성하며, 보험원이사장은 매 회계연도마다 교육인적자원부장관이 정하는 지침에 따라 기금운용계획을 수립하여 시캙도교육감의 승인을 얻어야 한다.(제50조, 제53조) 문제점 : 교직원, 학부모들로부터 보험료를 징수하고, 보험기금의 운용을 보험원이사장에게 맡기는 것은 종전의 공제와 다를 바 없다. 국가 또는 지자체 지원조항을 두기는 했으나 강제규정이 아닌 임의규정으로 되어 있어 실효성이 의심스럽다. 3. 사고조사 및 보상결정 관련조항 : 보험원은 보험급여의 결정을 위하여 필요한 경우에는 소속 직원으로 하여금 사고현장, 사고관계자 그 밖에 필요한 사항을 조사하게 할 수 있다. 이 경우 그 당사자는 정당한 이유없이 이를 거부하거나 방해할 수 없다(제41조) 문제점 : 사고조사시 및 보상결정과정에 학생(학부모), 교사의 참여·진술권 보장에 관한 규정이 없다. 4. 분쟁처리절차 관련조항 : 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 보험급여에 관한 결정이 있음을 안 날로부터 60일 이내에 학교안전보험보상심사위원회에 심사청구를 할 수 있고, 그 결정에 불복이 있는 자는 결정이 있음을 안 날로부터 60일 이내에 학교안전보험보상재심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다.(제56조, 제58조) 이 법에 의한 보험가입자, 학생(친권자 또는 보호자를 포함한다) 및 교직원의 손해배상책임에 대한 민법 그 밖의 법령에 의한 소송은 학교안전보험보상재심사위원회의 보험급여의 지급 또는 기각의 결정을 거친 후가 아니면 이를 제기할 수 없다.(제60조) 심사청구를 심리하기 위하여 보험원안에 학교안전보험보상심사위원회를 두고, 위원은 시·도교육감이 위촉하고, 재심사청구를 심리하기 위하여 연합회에 학교안전보험보상재심사위원회를 두고, 위원은 교육인적자원부장관이 위촉하는 자로 한다.(제61조, 학교안전보험보상심사위원회는 심사청구서를 받은 날로부터 60일 이내에 심사청구에 대한 결정을 하여야 한다. 다만 부득이한 사유로 인하여 그 기간 안에 결정을 할 수 없을 때에는 1차에 한하여 1월을 넘지 아니하는 범위 내에서 그 기간을 연장할 수 있다.(제57조) 재심위원회의 심리·조정안은 재판상의 화해와 동일한 효력을 갖는다.(제63조) 문제점 : - 보험료 지급결정에 대한 심사, 재심사 청구기간을 60일로 한 것은 지나치게 짧다.[행정심판의 경우 처분있은 날로부터 180일을 한도로 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내(행정심판법 제18조), 산재보험의 경우 보험급여에 관한 결정이 있음을 안 날부터 90일이내, 심사청구에 대한 결정이 있음을 안 날부터 90일이내(산업재해보상보험법 제88조 제3항, 제90조 제2항), 국민건강보험의 경우 처분이 있은 날부터 90일 이내(국민건강보험법 제76조 제2항)] - 심사위원 또는 재심위원의 자격을 지나치게 제한하고 교육감 또는 교육인적자원부 장관이 일방적으로 위촉토록 하고 있으나 교원단체, 학부모단체의 추천권을 인정하여야 한다.[국민건강보험법상 공단설치 이의신청위원회의 구성에 근로자단체가 추천하는 자 2인과 지역가입자를 대표하는 단체(시민단체를 포함한다)가 추천하는 자 2인을 포함시키고, 심사평가원에 설치하는 이의신청위원회에 가입자를 대표하는 단체(시민단체를 포함한다)가 추천하는 자 2인을 포함시키고 있음(국민건강보험법 제48조)] - 심사 또는 재심사청구에 다른 결정기간이 청구일로부터 60일 이내를 원칙으로 하고 1개월 연장이 가능하도록 되어 있으나 이는 지나치게 길다. 신속한 보상결정을 위해 이를 적절히 단축해야 한다.[산재보험의 경우 원칙적으로 50일 이내이고 10일 연장 가능(산업재해보상보험법 제89조 제1항)] - 재심위원회의 심리·조정안에 재판상의 화해와 동일한 효력을 인정함으로써(제63조) 확정판결과 동일한 효력을 인정한 것은(민사소송법 제220조, 민사집행법 제56조) 부당하다. 이는 국민의 헌법상 기본권중 하나인 재판받을 권리를 침해하는 것으로서 이미 다른 법률에서도 폐지한 것이다. 마땅히 재심위원회의 심리·조정안에 대해서도 불복하여 사법적 판단을 받을 수 있는 길을 열어놓아야 한다.[산재보험법의 경우 행정소송을 허용하고 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용함에 있어 이를 행정심판에 대한 재결로 본다.(산재보험법 제94조 제2항), 국민건강보험의 경우 공단 또는 심사평가원의 처분에 이의가 있는 자와 이의신청 또는 심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 행정소송법이 정하는 바에 의하여 행정소송을 제기할 수 있다.(국민건강보험법 78조)] 5. 기타 - 학교안전사고와 학교안전보험사업에 관한 중요 정책을 심의하기 위하여 교육인적자원부에 학교안전보험정책심의위원회를 두되, 그 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하였는 바(제5조), 향후 학부모, 교사의 참여가 보장되어야 할 것이다. - 특별법에 의한 보험가입자, 학생(친권자 또는 보호자를 포함한다) 및 교직원의 손해배상책임에 대한 민법 그 밖의 법령에 의한 소송은 학교안전보험보상재심사위원회의 보험급여의 지급 또는 기각의 결정을 거친 후가 아니면 이를 제기할 수 없도록 하였는데(제60조), 이는 학교안전사고로 인한 보상체계를 사회보험으로 접근하는 이상 가해학생이나 교원에게 1차적 책임을 지울 수는 없다는 관점 및 이중보상금지의 원칙상 타당한 규정으로 보여짐. 이는 학교안전사고에 따른 교원에 대한 형사책임에 있어 고의 또는 중대한 과실이 아니면 공소를 제기할 수 없도록 한 것과 일맥상통한다.(제66조)